Chính sách Biển Đông mới của Hoa Kỳ quan trọng như thế nào?
Gregory B. Poling ..Ngày 14 tháng 7 năm 2020…Theo Trung tâm Nghiên Cứu và Chiến lược ( CSIS )
Trần H Sa lược dịch.
Hôm qua, ngày 13 tháng 7, Ngoại trưởng Mike Pompeo đã công bố một sự thay đổi quan trọng trong chính sách được tuyên nhận của Hoa Kỳ ở Biển Đông. Sáng nay, Trợ lý Bộ trưởng Ngoại giao David Stilwell đã phát biểu thêm trong phần phát biểu tại Hội nghị Biển Đông hàng năm của CSIS. Tuyên bố báo chí từ Pompeo liệt kê các tuyên bố hàng hải cụ thể của Trung Quốc mà Hoa Kỳ coi là bất hợp pháp. Tuyên bố đánh dấu một giải thích chi tiết đáng kể các quan điểm trước đây của Hoa Kỳ, nhưng căn bản không phá vỡ chính sách trong quá khứ. Nó làm rõ ràng những điều đã được ngụ ý bởi chính quyền trước. Và trong đó, nó tạo tiền đề cho thông điệp ngoại giao có hiệu quả hơn và phản ứng mạnh mẽ hơn, trước sự quấy rối của Trung Quốc đối với các nước láng giềng. Các đối tác và đồng minh của Hoa Kỳ trong khu vực dường như đã được thông báo trước - chẳng hạn, bộ trưởng Quốc phòng Philippines, đã sẵn sàng với một tuyên bố tích cực chỉ trong vòng vài giờ sau tuyên bố của Ngoại trưởng Mike Pompeo. Và chính sách mới đã gây ra sự phấn khích, và thường là được cường điệu, trong việc đưa tin trên báo chí và phương tiện truyền thông xã hội.
Câu hỏi 1: Quan điểm mới của Mỹ là gì?
Trả lời 1: Tuyên bố của ông Pompeo không làm thay đổi tính trung lập của Hoa Kỳ trên các tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông. Washington vẫn không quan tâm tới việc can thiệp vào mớ rối rắm mang tính lịch sử của quốc gia nào đang có chủ quyền đối với mỗi hòn đảo ở quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa. Nhưng hiện tại nó có một quan điểm rõ ràng trong các tranh chấp hàng hải về quyền trên mặt nước và đáy biển. Đoạn mở đầu cho biết, "chúng tôi nói rõ: yêu sách của Bắc Kinh đối với các nguồn tài nguyên ngoài khơi trên hầu hết Biển Đông là hoàn toàn bất hợp pháp, cũng như chiến dịch bắt nạt để kiểm soát chúng của Bắc Kinh". Phần còn lại của tuyên bố giải thích chính xác điều đó có nghĩa là gì.
Hoa Kỳ kiên quyết hơn trong việc chứng thực bản chất của phán quyết năm 2016 bởi một tòa trọng tài được triệu tập theo Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Tòa án đó đã phán quyết ủng hộ áp đảo vụ kiện của Manila chống lại Bắc Kinh. Nó tìm thấy rằng Trung Quốc không có cơ sở nào để khẳng định các "quyền lịch sử" hay đưa ra bất kỳ khiếu nại nào khác ngoài những yêu cầu được UNCLOS cho phép. Điều này đã vô hiệu hóa cái gọi là "đường chín đoạn" như một yêu sách đối với không gian hàng hải. Tòa án sau đó xác định rằng không một đảo nào trong quần đảo Trường Sa hay bãi cạn Scarborough được quyền có vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) hoặc thềm lục địa của riêng chúng. Chúng chỉ là những "đá" theo đúng luật pháp, không có khả năng hỗ trợ nơi cư trú cho con người hoặc đời sống kinh tế độc lập. Và như vậy, chúng chỉ tạo ra lãnh hải 12 hải lý.
Quan điểm mới của Hoa Kỳ tuân theo phán quyết này với kết luận hợp lý. Trung Quốc có thể yêu sách tài nguyên trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa từ bờ biển phía nam của nó và có lẽ ở các khu vực tương tự được tạo ra bởi quần đảo Hoàng Sa, vốn không được bao hàm bởi hội đồng trọng tài hồi năm 2016. Nó cũng có thể yêu sách quyền bên trong 12 hải lý của các rạn đá tại Trường Sa và bãi cạn Scarborough (và những bên yêu sách khác cũng vậy). Nhưng Trung Quốc không có quyền yêu sách đối với bất kỳ khu vực nào khác. Do đó, hầu hết các nguồn tài nguyên của Biển Đông thuộc về các quốc gia ven biển gần nhất (Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines hoặc Việt Nam). Hoa Kỳ hiện tuyên bố rõ ràng việc Trung Quốc tham gia đánh bắt cá, thăm dò dầu khí hoặc các hoạt động kinh tế khác trong các khu vực đó, hoặc can thiệp vào quyền của các nước láng giềng là bất hợp pháp.
Phán quyết của tòa trọng tài năm 2016 cũng cho thấy một số tính năng mà Trung Quốc yêu sách, bao gồm rạn san hô Vành Khăn, bãi Cỏ Mây và Reed Bank, nằm dưới nước một cách tự nhiên và do đó không phải là đối tượng cho bất kỳ khiếu nại nào về chủ quyền. Tòa án phán quyết rằng tất cả chúng đều là một phần trong thềm lục địa của Philippines, với tư cách là quốc gia ven biển gần nhất, và Manila có quyền duy nhất đối với các tài nguyên của họ. Chính sách mới của Hoa Kỳ rõ ràng tán thành điều này và áp dụng nó cho các tính năng chìm dưới nước khác mà Trung Quốc tuyên bố: Luconia và James Shoals ngoài khơi Malaysia và Vanguard Bank ngoài khơi Việt Nam. Điều này có nghĩa là Hoa Kỳ coi toàn bộ căn cứ của Trung Quốc trên rạn san hô Vành Khăn là bất hợp pháp. Và xem các nỗ lực của Trung Quốc nhằm khẳng định chủ quyền đối với các địa điểm khác là vô căn cứ.
Cuối cùng, tuyên bố của ông Pompeo bày tỏ sự can thiệp của Trung Quốc vào quyền đánh cá của người Philippines tại bãi cạn Scarborough là bất hợp pháp. Mặc dù tính năng đó được hưởng lãnh hải 12 hải lý, phán quyết của tòa trọng tài năm 2016 tuyên bố rằng cả Trung Quốc lẫn Philippines đều có quyền đánh bắt cá truyền thống ở trong đó. Vì vậy, một lần nữa, Hoa Kỳ không sửa đổi lập trường về chủ quyền lãnh thổ nhưng đang có một quan điểm rõ ràng hơn về các quyền hàng hải.
Câu hỏi 2: Quan điểm này khác trước như thế nào?
Trả lời 2: Chính quyền Obama đã chứng thực mạnh mẽ quyền của Philippines để đưa Trung Quốc ra tòa phân xử. Sau đó, lưu ý rằng phán quyết được ràng buộc theo UNCLOS và kêu gọi cả hai bên tuân thủ. Nhưng phán quyết cũng vấp phải những phản ứng của nó trong cách dùng từ ngữ cẩn thận của các luật sư ở phiên tòa. Trong vài giờ sau phán quyết được ban bố, Bộ Ngoại giao đã tuyên bố nó "chung cục và ràng buộc về mặt pháp lý đối với cả Trung Quốc và Philippines". Nhưng cũng lưu ý, "chúng tôi vẫn đang nghiên cứu quyết định và không có bình luận nào về sự xuất sắc của vụ án". Tại Hội nghị thượng đỉnh Đông Á ở Viêng Chăn vào cuối tháng đó, và sau đó trong thời gian dừng lại ở Manila, Ngoại trưởng John Kerry nhắc lại rằng phán quyết có tính ràng buộc về mặt pháp lý và kêu gọi tuân thủ. Và ông liên tục lên tiếng ủng hộ luật pháp quốc tế và các quyền tự do hàng hải nói chung. Nhưng cả ông và bất kỳ quan chức Mỹ nào khác, trong chính phủ trước hoặc ba năm đầu tiên của chính phủ này, đều không xác nhận rõ ràng bản chất của phán quyết. Đó là một sự lựa chọn tinh tế nhưng có chủ ý.
Khi tham gia UNCLOS, các quốc gia đồng ý bị ràng buộc về mặt pháp lý bởi kết quả của bất kỳ tòa trọng tài nào mà họ tham gia. Nhưng điều đó không tự động trao cho phán quyết của tòa trọng tài một tiếng nói có trọng lượng trong luật quốc tế thông thường. Và điều đó không có nghĩa là các quốc gia khác phải đồng ý rằng các thẩm phán đã làm đúng hoặc phải tuân theo các án lệ mà họ đặt ra. Đây là cách mà các tòa trọng tài làm việc cho tất cả, cho dù giữa các quốc gia, công ty hoặc cá nhân. Do đó, các quan chức Mỹ đã kêu gọi Trung Quốc tuân thủ phán quyết, nhưng họ cũng tránh gọi các hành động cụ thể vi phạm nó của Trung Quốc là "bất hợp pháp". Washington đã bảo lưu điều khoản đó cho tập hợp các yêu sách nhỏ hơn của Trung Quốc, như xâm phạm trực tiếp các quyền tự do hàng hải của Hoa Kỳ theo luật thông thường. Chúng bao gồm các đường cơ sở thẳng của Trung Quốc xung quanh quần đảo Hoàng Sa, yêu cầu của Trung Quốc về việc phải thông báo trước cho việc đi qua vô hại trong lãnh hải, và các nỗ lực của nó để điều chỉnh giao thông đường thủy và đường hàng không xung quanh rạn san hô Vành Khăn chìm dưới nước. Trong khi Hoa Kỳ thường chỉ trích việc đánh cá, khai thác, thăm dò dầu khí và quấy rối các nước láng giềng của Trung Quốc trong vùng đặc quyền kinh tế của họ là "làm mất ổn định" hoặc "hung hăng", thì Mỹ cũng đã tránh dán nhãn cho chúng là "bất hợp pháp".
Điều này dẫn đến chuyện kể ở Đông Nam Á rằng, Hoa Kỳ ưu tiên cho "tự do hàng hải" của riêng mình, qua đó nhiều người giải thích là chỉ bao gồm các hoạt động quân sự của Hoa Kỳ chứ không phải là "quyền tự do trên biển" của họ, bao gồm các quyền kinh tế của họ được bảo đảm bởi luật pháp quốc tế. Các chính quyền trước đây của Hoa Kỳ có coi các hành động của Trung Quốc trong các vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của các nước láng giềng Trung quốc là bất hợp pháp hay không? Gần như chắc chắn là có. Nhưng họ không lộ rõ chân tướng và nói như vậy, cho đến bây giờ.
Câu hỏi 3: Điều này sẽ có tác động gì?
Trả lời 3: Quan điểm hùng biện mới này sẽ không có nhiều tác dụng. Nhưng nó là việc mở đầu cho một nỗ lực dài hạn nhằm áp đặt cái giá phải trả lên Trung Quốc, và cũng cố lại sự hỗ trợ đối với các đối tác của Mỹ, điều đó có thể là rất đáng kể. Hiệu quả ngay lập tức nhất của sự thay đổi chính sách này sẽ là trên mặt trận ngoại giao. Sẽ dễ dàng hơn nhiều để tăng cường hỗ trợ quốc tế nhằm chống lại hoạt động "bất hợp pháp" so với chỉ chống lại các hành động được gọi đơn thuần là gây phiền nhiễu hoặc gây bất ổn. Nó cũng gây tổn hại nhiều hơn cho một quốc gia vốn có tham vọng lãnh đạo toàn cầu, do bị buộc tội vi phạm luật pháp quốc tế trắng trợn. Các quan chức Mỹ có thể sẽ bắt đầu sử dụng ngôn ngữ mạnh mẽ hơn vào các tuyên bố tại các diễn đàn quốc tế, và gây áp lực lên các đối tác và đồng minh để làm điều tương tự. Điều này có thể được mong đợi không chỉ tại các cuộc họp khu vực như Hội nghị thượng đỉnh Đông Á, mà còn ở trong các cơ quan như Quad, G7, và các cuộc họp song phương và ba bên khác nhau. Điều này cũng có thể khuyến khích các bên yêu sách khác ở Đông Nam Á, đặc biệt là Việt Nam và Philippines, tự biện hộ cho mình mạnh mẽ hơn. Lần tới, khi một tàu Cảnh sát biển Trung Quốc chơi trò hù dọa với một giàn khoan dầu ngoài khơi Việt Nam hoặc một đội tàu đánh cá Trung quốc xuất hiện ở vùng biển Indonesia, Hoa Kỳ có thể sẽ lên tiếng mạnh mẽ hơn để công khai chỉ trích hành động phi pháp này. Và điều đó sẽ có ảnh hưởng tương đối lớn hơn đối với danh tiếng quốc tế của Trung Quốc. Cách tiếp cận này có thể sẽ kéo dài hơn tháng 11, vì bất kỳ chính quyền nào trong tương lai cũng sẽ gặp khó khăn trong việc đi ngược lại quan điểm hùng biện mới này.
Hao tổn về mặt kinh tế cho Trung Quốc cũng có thể theo sau chính sách này. Bằng cách tuyên bố rất nhiều hoạt động hàng hải của Trung Quốc là bất hợp pháp, chính quyền đã đưa ra lời biện minh cho các biện pháp trừng phạt tiềm năng, đối với các công ty và các thực thể của Trung Quốc thực hiện chúng. Điều này sẽ liên quan đến một loạt các mục tiêu tiềm năng rộng lớn và kịp thời hơn nhiều, so với luật trừng phạt trước đây của Mỹ. Chẳng hạn như, các dự luật được giới thiệu ở Quốc hội vào năm 2017 và 2019 tập trung hẹp hơn vào việc nạo vét, xây dựng và các hoạt động khác trên các đảo nhân tạo của Trung Quốc. Trong những phát biểu của mình tại CSIS, ông Stilwell đặc biệt hướng sự chú ý vào vai trò của các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc tham gia vào hoạt động hàng hải bất hợp pháp. Ông tuyên bố, "chúng tôi cũng cần gây sự chú ý vào cách thức mà các công ty này hoạt động trên khắp thế giới, bao gồm cả Đông Nam Á và Hoa Kỳ. Trong tất cả các xã hội của chúng ta, công dân xứng đáng được biết sự khác biệt giữa các doanh nghiệp thương mại và các công cụ của quyền lực nhà nước nước ngoài". Và khi được hỏi liệu quan điểm mới của Hoa Kỳ có thể dẫn đến các lệnh trừng phạt đối với các thực thể Trung Quốc hay không, vị trợ lý bộ trưởng ngoại giao nói rằng lựa chọn đó "đang ở trên bàn làm việc". Có sự hỗ trợ đáng kể của quốc hội cho chính sách mới. Trong vài giờ sau khi phát hành, các chủ tịch và các thành viên cao cấp của Ủy ban Đối ngoại Thượng viện và Ủy ban Đối ngoại Hạ viện đã ban hành một tuyên bố lưỡng đảng tán thành quan điểm của chính quyền.
Tất nhiên, cũng sẽ có những nhược điểm đối với chính sách này. Nó sẽ làm gia tăng căng thẳng giữa Bắc Kinh và Washington trong ngắn hạn. Lần tới, khi Trung Quốc thực hiện hành vi quấy rối bất hợp pháp với các nước láng giềng, trong vùng đặc quyền kinh tế của họ, một phản ứng mạnh mẽ hơn của Mỹ có thể khiến Trung Quốc nhân đôi ý thức về chủ nghĩa dân tộc. Điều này có vẻ đặc biệt có khả năng xảy ra trong đại dịch hiện nay, qua đó khiến các nhà ngoại giao Trung Quốc ủng hộ chủ nghĩa dân tộc tự kiêu lật ngược thái độ giảm leo thang với các nước láng giềng. Nhưng về lâu dài, nếu thành công trong một chính sách rộng lớn hơn, kết hợp với áp lực lên Bắc Kinh và xây dựng liên minh quốc tế lớn hơn để hỗ trợ các thành viên Đông Nam Á, nó có thể giúp Trung Quốc hướng tới một sự thỏa hiệp mà cộng đồng quốc tế có thể chung sống. Và cuối cùng đó là cơ hội tốt nhất để quản lý các tranh chấp ở Biển Đông một cách hòa bình.
