Tham nhũng từ góc nhìn người dân, doanh nghiệp và cán bộ công chức,viên chức. Phần Cuối.

Các quốc gia thu nhập trung bình có nhiều hơn gấp đôi khả năng so với các nước thu nhập thấp trong việc thiết lập được một cơ quan thực thi nhằm đảm bảo khả năng tiếp cận thông tin và nhiều hơn một phần ba khả năng chỉ ra được cụ thể các đầu mối yêu cầu thông tin. Cuối cùng, Việt Nam sẽ tiến một bước xa theo hướng hiện đại nếu định ra được một nguyên tắc rằng tất cả thông tin đều phải được coi là công khai, chỉ trừ những thông tin được pháp luật quy định là bí mật (như bí mật quốc gia, bí mật đời tư, hoặc bí mật kinh doanh của doanh nghiệp).

NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA - SỰ THẬT.Tháng 9 năm 2012.
Nguồn WB

http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/22/000356161_20121122053014/Rendered/PDF/NonAsciiFileName0.pdf


Phần III
Kết luận và khuyến nghị.

Tham nhũng vẫn còn là một vấn đề nghiêm trọng ở Việt Nam. Mặc dù các đối tượng trả lời phỏng vấn đều xác định các vấn đề khác thậm chí còn nghiêm trọng hơn, nhưng một bộ phận lớn công chúng vẫn quan ngại về tham nhũng, với ít nhất một phần ba tổng số người được hỏi coi tham nhũng là một trong ba vấn đề nghiêm trọng nhất mà nước ta đang phải đối mặt. Một tỷ lệ lớn các đối tượng trả lời đã trực tiếp trải nghiệm việc chi trả các khoản không chính thức: trong 12 tháng trước khi khảo sát, 44% doanh nghiệp và 28% người dân đã phải trực tiếp trả chi phí không chính thức và 45% CBCC biết về hành vi tham nhũng. Việc tất cả các nhóm đối tượng đều có vẻ sẵn sàng muốn thử áp dụng mọi giải pháp chỉ cốt để hạn chế tham nhũng là một dấu hiệu cho thấy cần phải tiếp thêm sức mạnh cho cuộc đấu tranh chống tham nhũng. Mặc dù đã có những tiến bộ nhất định trong việc giảm tham nhũng hành chính ở cấp thấp, nhưng nhìn chung mọi người đều nhất trí rằng ít trường hợp tham nhũng bị phát hiện hơn chỉ có nghĩa rằng tham nhũng đang trở nên phức tạp và tinh vi hơn, chứ không phải tình hình tham nhũng đã thuyên giảm.

Các khuyến nghị dưới đây được rút ra trực tiếp từ các phát hiện của Khảo sát xã hội học về PCTN, từ việc xác định vấn đề đến phân tích biện pháp nào đang phát huy tác dụng và biện pháp nào cần phải được điều chỉnh như đã đề cập ở các phần trên.

Trong phần này, chúng tôi bắt đầu từ những khuyến nghị liên quan đến hoạch định chính sách, mà điều này đòi hỏi những thay đổi về luật pháp và quy định. Sau đó, chúng tôi chuyển sang việc thực hiện chính sách, nêu bật những lĩnh vực then chốt mà việc thực hiện các chính sách hiện nay cần được cải thiện. Giám sát sự tiến bộ trong giảm tham nhũng là vấn đề kế tiếp, sau đó là sự cần thiết phải tăng cường nhận thức của công chúng sao cho cả xã hội đều cùng hướng theo một mục tiêu chung.

3.1. Hoạch định chính sách .

Tạo ra điều kiện tiếp cận thông tin thực sự .Phân tích ở Mục 2.2.9 cho thấy rõ ràng là một trong những chính sách hiện hành thành công trong việc hạn chế tham nhũng là sự công khai, minh bạch. Trụ cột này của Luật PCTN năm 2005, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và nhiều luật khác, đã có tác động to lớn đến việc giảm tham nhũng. Các tỉnh/thành phố và quận/huyện nào kiên quyết thực hiện chính sách công khai, minh bạch, thì thực sự ở đó mức độ tham nhũng thấp hơn.

Mặc dù có nhiều quy định về vấn đề tiếp cận thông tin nhưng thiếu các quy định nêu rõ trách nhiệm cụ thể và thiết lập một hệ thống giám sát và bảo đảm hiệu lực của luật pháp dẫn đến tình trạng thực hiện không đồng đều các điều khoản về minh bạch.

Những nghiên cứu trước đây (12) đã cho thấy, mặc dù Việt Nam có hơn 30 luật, quy chế, quy định yêu cầu về công khai thông tin nhưng trên thực tế thường chưa được thực hiện nghiêm túc. Thậm chí ngay cả với những điều khoản khá tiến bộ về công khai, minh bạch trong Luật PCTN năm 2005, Luật này chỉ cho phép người dân yêu cầu cung cấp thông tin về hoạt động và điều hành của các tổ chức nơi người dân làm việc hoặc tại Ủy ban nhân dân phường/xã nơi họ đang sinh sống mà thôi. Việc người dân có thể yêu cầu được cung cấp thông tin về hoạt động và điều hành của Ủy ban nhân dân từ cấp quận/huyện trở lên vẫn chưa được đảm bảo trong quy định của pháp luật. Tăng cường khả năng tiếp cận thông tin đòi hỏi phải thực hiện tốt hơn các luật hiện có, nhưng nếu không có sự thay đổi về luật pháp thì mọi sự cải thiện trong việc thực hiện như thế cũng khó lòng có được.

Ðại bộ phận các đối tượng trong ba nhóm mẫu (87%) đều cho rằng cần ban hành Luật tiếp cận thông tin. Ban hành luật này sẽ là một bước tiến lớn của Việt Nam trong cuộc chiến chống tham nhũng.

Dự thảo Luật tiếp cận thông tin đã được Bộ Tư pháp soạn thảo năm 2009, nhưng chưa được trình ra Quốc hội. Ban hành luật này sẽ giúp cải thiện nhiều mặt hệ thống hiện hành. Thứ nhất, nó sẽ tạo cơ hội để làm rõ trách nhiệm trong việc cung cấp thông tin. Ða số luật ở Việt Nam điều chỉnh việc cung cấp thông tin đều không quy định rõ ai là người chịu trách nhiệm cung cấp thông tin khi được yêu cầu, mặc dù luật nêu nghĩa vụ của phường/xã rõ hơn nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước hoặc cấp chính quyền khác. Thứ hai, Luật tiếp cận thông tin có thể hình thành một cơ quan hoặc hệ thống thực thi luật nhằm đảm bảo luật sẽ được thực hiện và định ra chế tài khi luật không được thực hiện. Một cách mà nhiều nước khác (như Thái Lan hoặc Mêhicô) đã làm là thiết lập một ủy ban thông tin hoặc một cơ quan độc lập nào đó có sứ mệnh hỗ trợ việc tuân thủ luật (13). Cách làm này có thể đặt thể chế của Việt Nam vào nhóm các nước có thu nhập trung bình. Các quốc gia thu nhập trung bình có nhiều hơn gấp đôi khả năng so với các nước thu nhập thấp trong việc thiết lập được một cơ quan thực thi nhằm đảm bảo khả năng tiếp cận thông tin và nhiều hơn một phần ba khả năng chỉ ra được cụ thể các đầu mối yêu cầu thông tin (14). Cuối cùng, Việt Nam sẽ tiến một bước xa theo hướng hiện đại nếu định ra được một nguyên tắc rằng tất cả thông tin đều phải được coi là công khai, chỉ trừ những thông tin được pháp luật quy định là bí mật (như bí mật quốc gia, bí mật đời tư, hoặc bí mật kinh doanh của doanh nghiệp). Thảo luận và thông qua Luật tiếp cận thông tin sẽ mang đến cho Việt Nam nhiều cơ hội hiện đại hóa các thể chế của mình cũng theo hướng đó.

Dù việc ban hành Luật tiếp cận thông tin có thể sẽ tạo ra những thay đổi lớn trong hệ thống thực thi pháp luật và thừa nhận rằng tất cả các thông tin đều được công khai, trừ khi có quy định khác, thì việc sửa đổi Luật phòng chống tham nhũng sắp tới cũng là một cơ hội để điều chỉnh những hạn chế trong việc thực hiện các điều khoản về minh bạch rất tiến bộ của Luật phòng chống tham nhũng. Các điều khoản trong Luật phòng chống tham nhũng quy định rất nhiều các tài liệu, thông tin phải được công bố, chẳng hạn Ðiều 31 về quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức cho phép các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan báo chí quyền này nhưng doanh nghiệp hay các tổ chức khác lại không được đề cập đến trong điều này.

Hay quan trọng hơn, Ðiều 32 về quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân thì cho phép cán bộ, công chức, viên chức và người lao động khác quyền tiếp cận thông tin đặc biệt hơn, trong khi người dân lại chỉ có quyền yêu cầu "Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi mình cư trú cung cấp thông tin", mà lại chỉ "thông tin về hoạt động của Ủy ban nhân dân, xã, phường, thị trấn đó". Hạn chế quyền tiếp cận thông tin bằng cách này sẽ làm giảm tính hiệu quả của các điều khoản tích cực khác trong Luật. Sửa đổi Luật phòng chống tham nhũng sắp tới là một cơ hội để điều chỉnh những hạn chế này Thông qua Luật tiếp cận thông tin sẽ có tác động mạnh mẽ hơn vì nó mở ra khả năng tăng cường thực thi các điều khoản về công khai, minh bạch.

Ðiều chỉnh hệ thống quản lý đất đai để giảm tham nhũng.

Trong khảo sát này, quản lý đất đai là ngành có nhiều vấn đề tham nhũng lớn -- kết luận này cũng nhất quán với các báo cáo của cơ quan truyền thông và nhiều nghiên cứu trước đây (15) . Cùng với cảnh sát giao thông, quản lý đất đai được một bộ phận lớn những người được phỏng vấn cho là một trong những lĩnh vực tham nhũng diễn ra nghiêm trọng nhất. Từ kết quả khảo sát, rõ ràng khi nói về tham nhũng trong quản lý đất đai, mọi người không chỉ nghĩ đến các khoản chi phí không chính thức để có được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mà còn là tham nhũng liên quan đến việc cấp đất, giải phóng mặt bằng và quản lý đất. Sửa đổi Luật đất đai, với lộ trình sẽ đưa ra trước Quốc hội năm 2012 (để thảo luận) và năm 2013 (để phê chuẩn), trong đó đặc biệt lưu ý đến những cơ hội mà hệ thống quản lý đất đai làm nảy sinh tham nhũng, sẽ giúp hạn chế tham nhũng và xung đột xung quanh vấn đề đất đai nói chung. Các nghiên cứu trước đây (16) đã nhấn mạnh rằng xuyên suốt các quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi và cấp đất, bồi thường và tái định cư đã mở ra những cơ hội để tham nhũng cũng như làm tăng mức độ của việc tham nhũng. Các kẽ hở trong quản lý đất đai này phần nhiều là do quyền ra quyết định tương đối lớn của chính quyền cấp tỉnh, huyện trong khi thiếu vắng các cơ chế minh bạch và giải trình trách nhiệm để kiểm soát các quyền này.

Khi sửa đổi Luật đất đai, nhiều thay đổi sẽ giúp hạn chế mức độ phổ biến của tham nhũng trong quản lý đất đai. Trên hết đó là phải hạn chế việc cưỡng chế thu hồi đất để giao cho những dự án mà thực chất là dự án tư nhân. Nói cách khác, khi dự án thực chất mang tính kinh tế hoặc thương mại, sự thỏa thuận giữa người sử dụng đất và nhà đầu tư cần được xây dựng trên cơ sở tự nguyện chứ không phải dùng quyền lực của chính quyền địa phương để ép buộc người sử dụng đất phải giao đất như ở một số nơi hiện nay. Bằng việc giới hạn chỉ sử dụng hình thức cưỡng chế thu hồi đất đối với những trường hợp đáp ứng tiêu chí "lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng", chúng ta không những làm giảm cơ hội tham nhũng mà còn giảm sự xung đột lan tràn về đất đai cũng như nâng cao hiệu quả kinh tế. Ðiều này nhất quán với kinh nghiệm của nhiều quốc gia khác, mà những nước này (như Pêru chẳng hạn) thậm chí còn quy định trong hiến pháp của họ rằng chỉ thu hồi đất cho các dự án phục vụ công chúng chứ không dành cho các dự án kinh tế tư nhân. Một dạng tham nhũng nữa xung quanh cơ chế ước tính "giá thị trường" cho những trường hợp cần thu hồi đất cho dự án công, thí dụ như để làm đường. Xác lập vững chắc điều kiện phải có thẩm định đất đai độc lập cũng sẽ làm giảm xung đột và cơ hội để tham nhũng. Hình thức này sẽ giúp giảm thiểu các cơ hội tham nhũng phát sinh do quyền ra quyết định quá lớn của chính quyền địa phương. Một số tỉnh/thành phố đang thử nghiệm và tiếp cận những hệ thống như vậy với những thành công nhất định -- biến những cách làm này trở thành quy tắc chứ không phải là ngoại lệ sẽ giúp giảm tham nhũng.

Cuối cùng, cần lưu ý rằng tăng cường minh bạch cũng hứa hẹn sẽ làm giảm mạnh tham nhũng trong quản lý đất đai (17) . Một nghiên cứu khác năm 2011 đã đo lường một cách hệ thống mức độ minh bạch thực sự trong các tài liệu về đất đai. Nhiều tài liệu được nêu cụ thể là thông tin công khai nhưng thực tế không thể tiếp cận được các thông tin này tại đa số các tỉnh/thành phố, quận/huyện và phường/xã trong nghiên cứu. Mặc dù vậy, một số tài liệu không được yêu cầu cụ thể là phải công khai hóa lại được các tỉnh/thành phố, quận/huyện và phường/xã cung cấp. Vì thế, tăng cường tính minh bạch của những tài liệu liên quan đến đất đai thực sự là việc làm trong tầm tay. Nghiên cứu về minh bạch trong quản lý đất đai đã nhận diện được hàng loạt nguyên nhân dẫn đến việc tiếp cận thông tin bị hạn chế, từ những hạn chế về năng lực đến hệ thống lưu giữ hồ sơ nghèo nàn hay CBCC không nhận thức được đầy đủ nghĩa vụ của họ trong việc cung cấp thông tin. Ðồng thời, một số loại thông tin nhất định cần được công khai hóa, chẳng hạn như giá mà các nhà đầu tư thực sự trả, lại chưa được quy định bắt buộc phải trở thành thông tin chung. Cần phải sửa đổi luật pháp để bắt buộc công khai hóa những thông tin như vậy. Tăng cường tính minh bạch sẽ làm giảm mức độ tham nhũng. Ngoài phân tích trong Mục 2.2.9 cho thấy tỉnh/thành phố và quận/huyện nào chú trọng đến công khai, minh bạch thì ở nơi đó mức độ tham nhũng thấp, một nghiên cứu khác gần đây đã phân tích số liệu về tính minh bạch trong quản lý đất đai và thấy rằng các tỉnh/thành phố có mức độ tiếp cận thông tin tốt hơn hơn cũng có ít tham nhũng hơn (18).

Xây dựng thể chế để giải quyết xung đột về lợi ích.

Xung đột lợi ích là một khái niệm mới ở Việt Nam. Khi áp dụng cho CBCC, thuật ngữ "xung đột về lợi ích" có nghĩa là tình huống trong đó một công chức có thể hưởng lợi từ một quyết định đưa ra trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của mình. Mặc dù Luật PCTN năm 2005 định nghĩa rõ ràng rằng "lạm dụng chức vụ và quyền hạn để sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi" là một hành vi tham nhũng, nhưng Luật lại hướng dẫn rất ít về việc làm thế nào tránh được những tình huống mà công chức (ngay cả những công chức trung thực) tự nhận thấy mình đang trong tình trạng xung đột về lợi ích. Thí dụ, mặc dù rõ ràng nhận hối lộ là tham nhũng và bất hợp pháp, nhưng không rõ luật sẽ xử lý tình huống này như thế nào khi một thành viên trong gia đình công chức có thể
được lợi từ quyết định của anh ta, hoặc công chức được phép có những loại lợi ích kinh doanh nào ở bên ngoài .(19)

Một hệ thống phòng ngừa và giải quyết xung đột về lợi ích đang là phần cốt lõi của nền tảng PCTN ở nhiều nước. Hoàn thiện hệ thống điều chỉnh những xung đột về lợi ích sẽ giúp xử lý được những thách thức đang nổi lên về nhóm lợi ích. Nhóm lợi ích có thể có vai trò tích cực nhờ đã mang lại tiếng nói cho cộng đồng doanh nghiệp. Ðồng thời, nó cũng có thể có tác động tiêu cực khi cố gắng chi phối khuôn khổ luật pháp để trục lợi bằng các hành vi tham nhũng hay các hình thức khác. Theo ý kiến của 50% số doanh nghiệp (và chỉ có 10% phản đối), nhóm lợi ích đang ngày càng có ảnh hưởng mạnh ở Việt Nam. Nhiều lãnh đạo doanh nghiệp nhìn nhận khía cạnh tích cực của nhóm lợi ích: 37% nói rằng nhóm lợi ích giúp cộng đồng doanh nghiệp truyền tải được những khó khăn của họ đến các nhà hoạch định chính sách. Tuy vậy, một tỷ lệ lớn doanh nghiệp lại nhìn về khía cạnh tiêu cực: 40% nói rằng nhóm lợi ích dùng quan hệ để trục lợi, và 19% cho rằng nhóm lợi ích dùng tham nhũng để đạt mục đích của mình.

Do đó, thách thức đối với Việt Nam là phải kiểm soát được mức độ nhóm lợi ích bóp méo sân chơi để trục lợi, trong khi vẫn dành cho họ một sân chơi để họ đề đạt những quan ngại chính đáng của mình đến các nhà hoạch định chính sách. Ngay ở những nước tiên tiến thì vẫn phải không ngừng đấu tranh để cân bằng hai mục tiêu có vẻ mâu thuẫn nhau này. Vì nhóm lợi ích có thể đóng vai trò tích cực nên giải pháp không phải là cấm không cho hình thành hay không cho phép họ nói lên những quan ngại của mình. Trái lại, giải pháp cho vấn đề hóc búa này là hạn chế khả năng gây ảnh hưởng theo hướng tiêu cực. Xác định và kiểm soát phạm vi ra quyết định đối với CBCC để hạn chế xung đột về lợi ích của chính họ là một phần thiết yếu trong chuỗi cải cách cần tiến hành
nhằm hạn chế khả năng lũng đoạn chính sách để trục lợi của các nhóm lợi ích. Ðiều tiết xung đột lợi ích là vấn đề quan trọng, không chỉ liên quan đến nhóm lợi ích, mà còn là phần nền tảng để xây dựng một nền hành chính công có chuẩn mực đạo đức nói chung. Ngay một công chức trung thực cũng có thể rơi vào tình trạng xung đột về lợi ích (20).

Việt Nam rất cần lập các quy trình thủ tục rõ ràng hơn để giải quyết xung đột về lợi ích nhằm hạn chế mức độ phổ biến của tham nhũng. Một khi đã được xác định, hệ thống này cần một cơ quan có hiệu lực thực thi để giúp giải quyết những tình huống xung đột lợi ích, và tư vấn cho công chức để họ có thể tránh những tình huống đó ngay từ đầu. Nhiều nước (gần đây bao gồm cả Ácmênia và Mông Cổ) đã làm điều này bằng cách thành lập các ban đạo đức hoặc một cơ quan chấp pháp tương tự để xử lý những trường hợp này. Quả thực, khi các nước trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, và sau đó lên đến trình độ phát triển cao hơn, thì các cơ quan chấp pháp như vậy được thành lập càng nhiều. Theo một cơ sở dữ liệu, trong số các nước có luật điều chỉnh những xung đột về lợi ích, chỉ có 30% các nước thu nhập thấp có cơ quan chấp pháp, so với 40% và 64% tương ứng của các nước thu nhập trung bình thấp và trung bình cao (21). Trong quá trình hiện đại hóa các thể chế của mình, Việt Nam sẽ tiến một bước xa nếu thiết lập được các cơ chế để điều tiết xung đột về lợi ích.

Một chuỗi cải cách khác có liên quan cũng cần được đề cập đến ở đây. Trong phân tích ở Mục 2.2.9, nhóm giải pháp PCTN có thể giải thích tốt nhất cho hình thái tham nhũng giữa các tỉnh/thành phố và quận/huyện là mức độ xây dựng và thực hiện các chế độ, định mức tiêu chuẩn. Những quy định được nêu trong Mục 2 của Luật PCTN năm 2005 nhằm tạo ra một hình thức kiểm soát nội bộ đối với cán bộ cao cấp và các cơ quan trong việc sử dụng ngân sách nhà nước (thí dụ, cấp vụ trưởng được phép nhận một số tiền phụ cấp điện thoại nhất định hàng tháng, hay Bộ trưởng được phép có xe ôtô và lái xe riêng để phục vụ cho họ khi đi làm công vụ). Những quy định này nhằm hạn chế việc CBCC trong các cơ quan, đơn vị tùy tiện và lạm dụng ngân sách nhà nước. Mặc dù những quy định này liên quan nhiều hơn đến việc phòng ngừa sử dụng sai mục đích hoặc tham ô tài sản trong bộ máy nhà nước, chứ ít liên quan đến việc giảm tình trạng hối lộ trong các giao dịch giữa Nhà nước và xã hội, nhưng nó vẫn có tác động làm răn đe nhất định: khi lãnh đạo một cơ quan phải chịu sự kiểm soát nội bộ như thế thì kỷ luật trong cơ quan sẽ được củng cố. Nhìn chung, 90% số CBCC coi biện pháp này là có hiệu quả. Khi Việt Nam sửa Luật PCTN, bản thân các định mức, tiêu chuẩn chắc chắn cũng phải được cập nhật và thay đổi. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải đảm bảo giữ được các tác động tích cực của việc thực hiện chế độ, định mức, tiêu chuẩn và có thể nhân rộng thêm nhờ áp dụng rộng rãi hơn cho các chức vụ và các loại chế độ khác nhau.

Tương tự, sửa đổi Luật PCTN sắp tới cũng sẽ là một cơ hội để làm rõ hơn về vấn đề tặng và nhận quà biếu: cái gì được tặng và nhận, cái gì không được tặng và nhận. Hiện tại, quy định về tặng và nhận quà biếu đã hướng dẫn tương đối rõ về giá trị quà biếu mà CBCC hay cơ quan được phép tặng, tuy nhiên quy định này lại không hướng dẫn rõ về giá trị quà biếu mà CBCC hay cơ quan được nhận. Kết quả khảo sát PCTN cho thấy có rất nhiều người trả lời, thậm chí cả bản thân CBCC, coi nhiều hành vi nhận quà là "tham nhũng", ngay cả khi một số hành vi không phải là tham nhũng theo quy định của Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành. Xác định rõ giá trị quà và khi nào được phép nhận sẽ giúp giảm bớt những mảng tranh tối tranh sáng đang dung dưỡng tham
nhũng hiện nay đối với vấn đề tặng và nhận quà biếu.

Sửa đổi hệ thống kê khai, công khai tài sản và thu nhập.

Phát hiện chính từ phân tích trong Mục 2.2.9 cho thấy dường như mối tương quan giữa mức độ thực hiện chế độ kê khai thu nhập, tài sản với mức độ tham nhũng thực tế là không rõ ràng. Ðồng thời, các phân tích cũng cho thấy quận/huyện nào thực hiện việc kê khai thu nhập, tài sản nghiêm túc hơn thì thực sự người dân cảm thấy cũng ít có tình trạng hối lộ hơn. Khi Việt Nam chuẩn bị sửa Luật PCTN, câu hỏi then chốt là làm thế nào để hệ thống này vận hành tốt hơn.

Kê khai thu nhập và tài sản là một trong những trọng tâm của Luật PCTN năm 2005. Luật bắt buộc phải kê khai thường xuyên, và đến nay, việc chấp hành chính thức quy định này của Luật đạt gần 100%. Mặc dù Luật có nêu quy trình xác minh nhưng do có rất nhiều người kê khai nên chỉ có thể xác minh được một phần trong số các bản kê khai. Hơn nữa, cho đến rất gần đây thì thông tin kê khai vẫn là thông tin mật. Gần đây, bản kê khai đã được công khai hóa phần nào, và được đăng tải trong một thời gian ngắn
ở công sở nơi CBCC làm việc.

Khả năng xã hội giúp phát hiện các trường hợp mà nhà hoạch định chính sách có xung đột về lợi ích có thể làm cho việc kê khai thu nhập, tài sản trở nên chặt chẽ hơn, và công khai hơn đối với cán bộ cấp cao. Biện pháp này cũng đã nhận được sự ủng hộ của nhiều đối tượng phỏng vấn: 68% CBCC và thậm chí còn một tỷ lệ cao hơn các lãnh đạo doanh nghiệp và người dân tin rằng việc công khai hóa kết quả kê khai là cần thiết. Việc kê khai thu nhập, tài sản nhưng không gắn với công khai, minh bạch nên tác dụng, hiệu quả kê khai thu nhập, tài sản trong PCTN rất thấp, vẫn đang chỉ là hình thức.

Công khai hóa việc kê khai, củng cố nó bằng cách công bố lợi ích, tài sản cũng như thu nhập có thể giúp các cơ quan truyền thông hiệu quả hơn trong việc phát hiện các trường hợp có mối liên hệ quá mật thiết giữa các nhóm lợi ích và các nhà hoạch định chính sách. Kinh nghiệm quốc tế (22) cho thấy có nhiều thành tố của một hệ thống kê khai thu nhập và tài sản hiệu quả. Ðó là:
(i) số người phải kê khai vừa phải;
(ii) hệ thống quản lý dữ liệu tốt để quản lý hồ sơ;
(iii) có biện pháp xử phạt hiệu quả những người không chấp hành; và
(iv) công bố thông tin kê khai thu nhập và tài sản cho công chúng.

Cũng như Việt Nam, nhiều nước đã chọn chế độ kê khai thu nhập và tài sản với một diện rộng các đối tượng phải kê khai. Nhưng với số lượng lớn người phải kê khai thì rất khó quản lý được họ và xác minh các thông tin được nộp lên. Dù chỉ là một biểu mẫu kê khai đơn giản với những thông tin rời rạc hay là những biểu mẫu phức tạp hơn, với yêu cầu kê khai chi tiết thì hệ thống kê khai thu nhập và tài sản vẫn chỉ là một công cụ yếu ớt để chống tham nhũng, nếu như thông tin đưa vào những hệ thống đó vượt quá năng lực điều tiết và theo dõi của hệ thống. Nếu Việt Nam giới hạn đối tượng phải kê khai trong đội ngũ cán bộ cấp cao, chẳng hạn từ Bộ trưởng trở lên (như thường thấy ở các nước thu nhập trung bình cao và thu nhập cao) hoặc CBCC có lương trên một ngưỡng nhất định (thí dụ như ở Goatêmala) thì sẽ làm hệ thống kê khai thu nhập và tài sản trở nên hiệu quả hơn.

Một hệ thống quản lý hồ sơ tốt rất quan trọng khi hệ thống kê khai thu nhập và tài sản phát triển theo thời gian. Theo dõi được danh sách người kê khai, giảm khối lượng công việc giấy tờ cho bản thân CBCC và các cơ quan đang quản lý việc kê khai thu nhập và tài sản, phát hiện ra những sai lệch trong thông tin của người kê khai và mức thu nhập, tài sản thực tế của họ, tất cả đều là những yêu cầu cần thiết. Sử dụng công nghệ thông tin để cải thiện công tác quản lý dữ liệu của việc kê khai thu nhập và tài sản, như đã được triển khai ở nhiều nước có trình độ phát triển khác nhau (Hàn Quốc, Inđônêxia, Thái Lan, Mông Cổ và Áchentina) có thể giúp quản lý được hệ thống này. Là một nước thu nhập trung bình, Việt Nam cũng có thể làm được điều đó.

Mọi hệ thống kê khai thu nhập và tài sản muốn vận hành tốt đều cần đến những chế tài xử phạt hữu hiệu áp dụng cho những ai không chấp hành hoặc đưa ra thông tin sai lệch. Áp dụng các chế tài, cho dù đó là chế tài hành chính hay hình sự, đối với những trường hợp không tuân thủ sẽ ngăn chặn không để CBCC né tránh nghĩa vụ kê khai của họ. Ðồng thời, nó giúp củng cố sự tin tưởng của công chúng rằng chính phủ đang nghiêm túc chống tham nhũng và hệ thống kê khai thu nhập và tài sản có thể là một công cụ chống tham nhũng đắc lực.

Trên thế giới, tranh luận về việc công bố thu nhập và tài sản của CBCC cho công chúng biết luôn xoay quanh vấn đề quyền riêng tư của CBCC và bảo mật thông tin, vì thế đã khiến một số nước không thể có những bước đi mạnh dạn trong việc công khai hóa việc kê khai. Tuy nhiên, việc kê khai thu nhập, tài sản nhưng không gắn với công khai, minh bạch sẽ làm giảm tác dụng, hiệu quả của kê khai thu nhập, tài sản trong PCTN và có thể trở nên hình thức. Một số nơi (Áchentina, Mỹ) đã tiến đến việc công bố toàn bộ thông tin về thu nhập và tài sản của CBCC, còn một số nơi khác (Hồng Kông, Croatia, Inđônêxia) thì mới công bố một phần. Thực ra, công khai hóa việc kê khai thu nhập và tài sản đã cho phép các cơ quan truyền thông và tổ chức xã hội dân sự ở những nước như Croatia, Rumani và Argentina trở thành các đồng minh quan trọng trong cuộc chiến chống tham nhũng, bổ sung vào thiếu hụt về nguồn lực và năng lực của các cơ quan chịu trách nhiệm vận hành hệ thống kê khai thu nhập và tài sản, kiểm tra lối sống của CBCC, tăng cường phát hiện tham nhũng và thậm chí còn phát hiện được tham nhũng từ rất sớm Sửa đổi Luật PCTN để cho phép công bố toàn bộ thông tin kê khai thu nhập và tài sản của cán bộ cấp cao sẽ là một bước tiến lớn của Việt Nam.

Ðơn giản hóa thủ tục hành chính.

Phân tích trong Mục 2.2.9 đã cho thấy nhóm giải pháp có vẻ có tác dụng nhất trong việc giảm mức độ tham nhũng thực tế là cải cách hành chính. Dễ thấy vì sao biện pháp này quan trọng. Khảo sát xã hội học về PCTN đã cho thấy CBCC tùy tiện trong quyết định của mình bị nhìn nhận như đang gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp để vòi các khoản tiền không chính thức. Nhìn chung, những ngành bị xác định là gây nhiều khó khăn cho người dân và doanh nghiệp cũng là những ngành bị tham nhũng bao vây nhiều nhất.

Nhiều doanh nghiệp nói rằng họ phải trả những khoản ngoài quy định chỉ để giải quyết nhanh công việc và tránh các thủ tục phiền hà: 32% số doanh nghiệp nói rằng họ trả tiền ngoài quy định vì đây là cách để giải quyết nhanh. Ðẩy nhanh cải cách thủ tục hành chính, như đã làm tốt trong Ðề án 30, là điều cần tiếp tục thực hiện. Tiếp tục làm rõ khung khổ pháp lý để loại bỏ sự tùy tiện đang giúp CBCC có thể lạm dụng chức vụ để tham nhũng cũng sẽ làm giảm cơ hội tham nhũng. Ðây không phải một đề xuất pháp lý mới mà chỉ là nhiều thay đổi nhỏ trong chính sách để giảm cơ hội phát sinh tham nhũng.

Trao quyền cho các cơ quan truyền thông .

Khảo sát xã hội học về PCTN đã chứng tỏ tầm quan trọng của báo chí trong cuộc chiến chống tham nhũng. Những đánh giá tích cực về báo chí vượt xa những nhận định tiêu cực về lực lượng này. Cả CBCC (82%) và lãnh đạo doanh nghiệp (84%) đều nhất trí rằng các cơ quan thông tin đại chúng phát hiện được nhiều vụ tham nhũng trước khi các cơ quan chức năng vào cuộc. Ðồng thời, 71% CBCC và 62% lãnh đạo doanh nghiệp cho rằng đôi khi báo chí thổi phồng thông tin về sự việc. Hơn nữa, khi được hỏi về các ngành hoặc lĩnh vực có tham nhũng, chưa đến 1% số người được hỏi chọn báo chí là một trong những lĩnh vực tham nhũng nhất, và khoảng 93% tổng số người được phỏng vấn nói họ biết về tham nhũng qua báo chí. Tựu trung lại, đối tượng khảo sát coi báo chí là một đồng minh hết sức quan trọng trong cuộc chiến chống tham nhũng. Nâng cao chất lượng và số lượng thông tin để các cơ quan truyền thông khai thác cho các phóng sự của mình sẽ làm tăng tính khách quan trong cách viết, giúp họ thu thập bằng chứng nhanh
hơn và hiệu quả hơn, đồng thời giúp họ sử dụng dễ dàng hơn các kỹ năng điều tra để phát hiện những trường hợp tham nhũng.

Nhưng chỉ tiếp cận thông tin thì chưa đủ. Nhà báo cần sự tin tưởng rằng những bài viết mạnh mẽ của họ không khiến họ phải gánh chịu những hậu quả tiêu cực. Hơn 80% số người dân và doanh nghiệp đồng ý rằng một trong những nguyên nhân hạn chế hiệu quả PCTN là thiếu những cơ chế hiệu quả để thúc đẩy vai trò tham gia của người dân và các cơ quan truyền thông trong việc phát hiện và đấu tranh với tham nhũng. Tuy chỉ có 70% CBCC đồng ý, ý kiến này vẫn chiếm đại đa số các đối tượng khảo sát. Người dân, cộng đồng doanh nghiệp và CBCC đều sẵn sàng chứng kiến các cơ quan truyền thông sẽ đóng một vai trò tích cực hơn. Thay đổi luật pháp để những sai sót trong viết báo chỉ phải chịu trách nhiệm dân sự chứ không phải các chế tài hình sự sẽ giúp tăng cường quyền lực cho báo chí để viết mạnh dạn hơn về tham nhũng ở mọi cấp. Ở các nước khác, báo chí là công cụ đặc biệt hữu hiệu trong phát hiện các trường hợp có mối liên hệ quá mật thiết giữa các nhóm lợi ích và các nhà hoạch định chính sách - tăng cường khả năng báo chí thực hiện vai trò này cũng sẽ hạn chế được khía cạnh tiêu cực của nhóm lợi ích, trong khi vẫn duy trì được vai trò tích cực mà những nhóm này có được trong việc truyền tải các quan ngại đến các nhà hoạch định chính sách.

3.2. Thực hiện chính sách.

Khảo sát xã hội học về PCTN cho thấy hầu hết CBCC đều tin rằng hệ thống pháp luật có nhiều nhược điểm, đặc biệt là luật quá chung chung, nhưng một tỷ lệ khá lớn cho rằng vấn đề là hiệu lực thực thi pháp luật hiện hành chưa nghiêm. Trong mục này, chúng tôi trình bày những khuyến nghị xoay quanh vấn đề thực hiện chính sách. Xây dựng nền công vụ coi trọng tài năng và ít cơ hội cho tham nhũng. Cải cách công vụ của Việt Nam đã đặt mục tiêu rõ ràng là làm cho nền công vụ có tính chuyên nghiệp và dựa trên năng lực. Khảo sát xã hội học về PCTN cho thấy chặng đường cải cách công vụ còn dài. Khoảng 28% người dân phải trả chi phí không chính thức khi xin việc trong các cơ quan nhà nước, một kết quả nhất quán với các nghiên cứu khác (23).

Trong tất cả giao dịch giữa người dân và Nhà nước, xin việc đi kèm với nguy cơ cao nhất phải trả các khoản chi trả ngoài quy định. Mặc dù có ít CBCC nói rằng việc tuyển dụng và đề bạt phải trả hối lộ, nhưng 17% nói họ đã chứng kiến việc đề bạt những người không đủ năng lực để vụ lợi trong 12 tháng qua. Rõ ràng cần nỗ lực hơn nữa để làm cho quy trình tuyển dụng và đề bạt trong nền công vụ thực sự chú trọng tài năng hơn là các yếu tố khác. Nỗ lực này sẽ gặt hái được thành quả. Phân tích trong Mục 2.2.9 cho thấy các tỉnh/thành phố quyết định tuyển dụng và đề bạt dựa trên tài năng thực tế có mức độ tham nhũng thấp hơn. Có thêm các biện pháp để tăng cường yếu tố tài năng trong các chính sách nhân sự sẽ giúp giảm tham nhũng hơn nữa. Ðiều này cũng nhất quán với nhiều nghiên cứu quốc tế cho thấy tầm quan trọng của hệ thống công vụ coi trọng tài năng trong việc giảm tham nhũng (24).

Mặc dù phân tích ở Mục 2.2.9 đã chứng tỏ tầm quan trọng của chính sách nhân sự coi trọng tài năng đối với việc hạn chế tham nhũng, nhưng mối tương quan giữa mức lương và mức độ tham nhũng rất ít. Trong khi 79% CBCC tin rằng tiền lương thấp góp phần gây ra tham nhũng, thì chỉ có 58% số người dân tin như vậy - người dân ít tha thứ hơn nhiều cho lý do lương thấp so với CBCC. Bất cứ cuộc cải cách tiền lương nào cũng cần đi cùng một cuộc cải cách rộng lớn hơn trong hệ thống công vụ nói chung. Ở Việt Nam, việc chú trọng đến các khoản phụ cấp tiền lương cơ bản khiến hệ thống càng thêm thiếu minh bạch. Quả thực, mặc dù phân tích trong Mục 2.2.9 không tìm thấy mối liên hệ nào giữa tổng mức thù lao và tình hình tham nhũng nhưng khi tách riêng lương cơ bản và phụ cấp ngoài lương thì thực tế có một chút tương quan thuận chiều giữa mức độ lệ thuộc của thù lao vào phụ cấp và mức độ tham nhũng - những nơi mà mức thù lao phụ thuộc nhiều vào phụ cấp ngoài lương thì có mức độ tham nhũng cao hơn, chứ không phải thấp hơn. Ðiều này cũng phù hợp với kinh nghiệm quốc tế chứng tỏ bản thân mức lương không phải là yếu tố quan trọng để giải thích cho mức độ tham nhũng như việc đưa tài năng, thành tích và kết quả công việc tốt vào chế độ đãi ngộ. Ðơn giản hóa thang bậc lương bằng cách ưu tiên hơn cho những kỹ năng mà ở đó tiền lương chưa phản ánh được nhiều nhất, tăng lương có chọn lọc và gắn liền với việc nâng cao trình độ, kỹ năng, trách nhiệm chứ không phải thâm niên phục vụ, tất cả sẽ là phần thưởng cho
những ai làm việc tốt.

Phân tích ở Mục 2.2.9 đã nêu bật nhóm biện pháp khác gắn liền với nền công vụ có vẻ hiệu quả trong kiểm soát tham nhũng và có thể nhân rộng. Ở những tỉnh/thành phố và quận/huyện triển khai mạnh mẽ việc chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ, công chức theo quy định tại Mục 3, Luật PCTN, thì cảm nhận của công chúng về tình hình tham nhũng cũng ít hơn. Mặc dù không có hiệu ứng đáng kể trong trải nghiệm của người dân và doanh nghiệp về hối lộ, nhưng tác động đến cảm nhận về tham nhũng vẫn đáng lưu tâm, vì thuyên chuyển công tác có thể giúp khắc phục tham nhũng có tính hệ thống vốn không chỉ dừng lại ở hối lộ, vì nó đã phá vỡ mạng lưới làm cơ sở cho tham nhũng hệ thống. Khi Việt Nam sửa đổi Luật PCTN, quan tâm đến cách thức để thực hiện triệt để
chính sách này có thể giúp giảm tham nhũng hơn nữa.

Tạo sự tin tưởng cần thiết cho những người tố cáo tham nhũng.

Mặc dù có vẻ mọi người sẵn sàng tố cáo tham nhũng ở chừng mực nào đó, nhưng điều này rõ ràng đã bị cản trở do thiếu sự tin tưởng rằng việc này sẽ không bị trả thù. Phân tích ở Bảng 3 cho thấy ở những nơi CBCC tự tin hơn khi tố cáo tham nhũng thì mức độ tham nhũng cũng thấp hơn. Hệ thống tố cáo cũng nhận được sự ủng hộ nhất định: 42% người dân nói rằng nếu họ biết rõ hành vi tham nhũng thì họ sẽ báo cho người có thẩm quyền. Ðồng thời, trong số những người nói sẽ không tố cáo, 61% doanh nghiệp và 69% người dân giải thích là vì họ không tin vào những người có thẩm quyền. Tăng cường bảo vệ người tố cáo tham nhũng sẽ giúp giải quyết được vấn đề này. Hiểu được mức độ hiệu quả của hệ thống bảo vệ người tố cáo hiện nay và hiện trạng của việc trả thù đối với người tố cáo sẽ rất cần thiết. Xây dựng những kênh tố cáo hiệu quả, thu thập thông tin, xử lý và theo dõi kết quả một cách có hệ thống đối với các trường hợp cũng là những yếu tố quan trọng cho một hệ thống bảo vệ người tố cáo tốt. Hệ thống bảo vệ người tố cáo cũng chỉ đáng tin khi có những quy định xử phạt với những người trả thù người tố cáo và những quy định đó được thực hiện nghiêm minh đối với những người trả thù. Quan trọng nhất là phải làm cho việc điều tra và truy tố các đối tượng tham nhũng nghiêm khắc hơn nhằm tạo niềm tin cho người dân rằng họ sẽ không gặp phải rủi ro khi tố cáo tham nhũng, đồng thời có chính sách tôn vinh và khen thưởng thỏa đáng cho người tố cáo.

Tăng cường hiệu lực của hệ thống thực thi pháp luật.

Tuy có nhiều nguyên nhân gây ra tham nhũng, nhưng rõ ràng công chúng thấy còn có sự nương nhẹ trong xử lý những đối tượng tham nhũng - khoảng 90% số người được hỏi trong cả ba nhóm đều nói rằng nguyên nhân chính là không xử lý nghiêm minh đối tượng tham nhũng. Nhiều người còn cảm thấy rõ ràng là đối tượng tham nhũng không bị xử lý, và điều đó gây nên sự hoài nghi trong dân chúng. Cuộc khảo sát cho thấy, 69% CBCC đồng ý rằng một số người đứng đầu cơ quan, đơn vị thường có xu hướng xử lý nhẹ các vụ việc tham nhũng để giữ uy tín cho đơn vị và bản thân mình. Xóa bỏ xung đột về lợi ích này bằng cách giao trọng trách người đứng đầu chỉ đạo cuộc đấu tranh chống tham nhũng độc lập với những người thừa hành pháp luật và cũng có thể sẽ bị điều tra sẽ mở đường cho việc nâng cao hiệu lực thực thi pháp luật.

Xây dựng cách tiếp cận theo ngành.

Cần phân biệt rõ ràng giữa việc chịu trách nhiệm phát hiện và điều tra hành vi tham nhũng trong cơ quan, đơn vị với việc chịu trách nhiệm phòng ngừa tham nhũng bằng cách xây dựng các quy tắc đạo đức và thực hiện các biện pháp hạn chế tham nhũng trong cơ quan, đơn vị. Như đã thảo luận ở trên, khi Luật PCTN giao trọng trách chống tham nhũng cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể gây ra xung đột về lợi ích và làm hiệu lực của Luật Phòng chống tham nhũng kém đi, điều đó không có nghĩa là người đứng đầu cơ quan hay tổ chức không phải chịu trách nhiệm khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức đó. Kết quả khảo sát xã hội học về PCTN cho thấy quan điểm này được ủng hộ: 77% CBCC tin vào hiệu quả của việc xử lý người đứng đầu cơ quan, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng, và như chúng ta đã thấy trong phân tích ở Mục 2.2.9, biện pháp này thực sự dẫn đến tình trạng hối lộ ít hơn trong các doanh nghiệp ở cấp quận/huyện.

Ðồng thời, việc buộc các cơ quan, đơn vị phải chịu trách nhiệm về chính sách phòng ngừa tham nhũng của chính họ lại được ủng hộ nhiều hơn. Theo phân tích trong Mục 2.2.9, nhiều biện pháp phòng ngừa tham nhũng có vẻ có hiệu quả lại không được thực hiện đồng đều giữa các tỉnh/thành phố và quận/huyện, thậm chí giữa các tổ chức. Quả thực, chính việc thực hiện không thống nhất đã đặt ra yêu cầu phải có nghiên cứu này.

Yếu tố quyết định nhất trong việc thực hiện các biện pháp này là mức độ quan tâm, chỉ đạo trong cơ quan, đơn vị, hoặc tỉnh/thành phố, quận/huyện. Ðiều này minh họa cho các phát hiện trong nhiều nghiên cứu quốc tế (25) rằng yếu tố quyết định chính đối với mức độ tham nhũng là sự lãnh đạo, và đó là yếu tố quan trọng nhất cần có khi cấu trúc thể chế chưa đạt trình độ tiên tiến. Trong khi hầu hết các biện pháp chính sách bàn đến trong báo cáo này - quản lý nhân sự, kê khai tài sản, điều tra... đều là những biện pháp áp dụng chung được cho tất cả các tổ chức thì vẫn cần nhớ rằng các yếu tố tạo cơ hội cho tham nhũng lại khác nhau giữa các ngành. Khảo sát xã hội học về PCTN nhận thấy tham nhũng được coi là đặc biệt nghiêm trọng trong lĩnh vực cảnh sát giao thông, quản lý đất đai, xây dựng, hải quan, giáo dục, y tế. Mặc dù tham nhũng trong một số ngành, lĩnh vực này có thể không được coi là "nghiêm trọng" khi nói đến mức độ thiệt hại về kinh tế hay xét về giá trị của một khoản hối lộ trung bình, nhưng những ngành, lĩnh vực được gọi là "tham nhũng vặt" này lại có nhiều giao dịch nhất trong xã hội - chính vì vậy không thể coi nhẹ tác động tiêu cực của chúng đến xã hội (26).
.
Nhưng những yếu kém hệ thống dẫn đến tham nhũng trong mỗi ngành là khác nhau. Ðối với quản lý đất đai, một nghiên cứu năm 2011 (27) đã khảo sát toàn bộ quy trình thu hồi và cấp đất cũng như việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, và phát hiện ra là hệ thống này có quá nhiều yếu tố rủi ro dẫn đến tham nhũng. Tương tự, trong ngành xây dựng, các quy định yêu cầu phải có vô số loại giấy phép cũng mở ra nhiều cơ hội cho tham nhũng (28). Ðối với cảnh sát giao thông, sự kết hợp giữa quyền cưỡng chế và khả năng xử phạt hay áp dụng các chế tài khác là một "quân bài" cho tham nhũng ở khắp mọi nơi. Bản chất các giao dịch trong giáo dục và y tế lại có tính chất hoàn toàn khác, vì đó là những dịch vụ mà ai cũng cần (29). Khi mọi người nhận thấy khả năng tiếp cận và chất lượng của những dịch vụ này phụ thuộc vào những khoản chi ngoài quy định thì động cơ để tham nhũng là rõ ràng. Vai trò lãnh đạo là hết sức quan trọng để giảm tham nhũng. Việc người đứng đầu các cơ quan, đơn vị này xây dựng kế hoạch cụ thể phòng ngừa tham nhũng là yêu cầu then chốt để xác lập trách nhiệm giải trình. Phát hiện, truy tố và xét xử các công chức tham nhũng có thể là trách nhiệm của các cơ quan bảo vệ pháp luật, nhưng trách nhiệm phòng ngừa tham nhũng ngay từ đầu phải là của từng cơ quan, đơn vị, tỉnh/thành phố, quận/huyện và phường/xã. Ðể đảm bảo thu được những kết quả nhất định thì cần phải có hệ thống giám sát.

3.3. Giám sát tham nhũng.

Các khuyến nghị được nêu trong phần này cho đến nay xoay quanh việc làm rõ và củng cố khung khổ pháp luật cho cuộc đấu tranh chống tham nhũng và tăng cường thực thi các quy định hiện hành. Vấn đề không kém phần quan trọng là phải thiết lập được một khuôn khổ theo dõi và đánh giá (TD&ÐG) để theo dõi kết quả qua các năm, cho phép định kỳ đánh giá lại xem cái gì thành công và cái gì cần sửa đổi. Thanh tra Chính phủ gần đây đã xây dựng và ban hành một khung tiêu chí TD&ÐG toàn diện với mục đích theo dõi được tình hình tham nhũng và đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng trên phạm vi cả nước. Khung tiêu chí TD&ÐG được thiết kế với cách tiếp cận mới, kết hợp các thông tin truyền thống lấy từ báo cáo đánh giá của các cơ quan nhà nước với phát hiện từ các khảo sát xã hội học. Với việc ban hành khung tiêu chí TD&ÐG, lần đầu tiên từ năm 2012 trở đi, các báo cáo chính thức về PCTN sẽ được xây dựng dựa trên bằng chứng, chứ không chỉ là những phỏng đoán hiện tượng tham nhũng như trước đây.

Mặc dù xây dựng một khung tiêu chí và đưa vào đó các chỉ số đánh giá độc lập chứ không đơn thuần chỉ bao gồm các báo cáo tự đánh giá là một nỗ lực đáng kể của Chính phủ, nhưng việc làm cho khung tiêu chí đó trở thành một công cụ TD&ÐG thực sự hữu ích lại còn khó khăn hơn. Khung tiêu chí TD&ÐG dựa vào các chỉ số được tổng hợp từ nhiều tham số khác nhau, từ cảm nhận của người dân và doanh nghiệp về tham nhũng đến những chỉ số phức tạp hơn về quy mô thiệt hại kinh tế do tham nhũng gây ra cho doanh nghiệp và người dân. Trong khi đó, phần lớn những thông tin như vậy lại chưa có sẵn hoặc Chính phủ chưa quản lý. Tận dụng triệt để các dữ liệu do các cuộc Khảo sát xã hội học về PCTN cung cấp sẽ giúp bước đầu vận hành được hệ thống tiêu chí TD&ÐG này. Ngoài ra, cần tiến hành cập nhật thường xuyên các khảo sát để theo dõi được thay đổi theo thời gian. Các bộ dữ liệu sẵn có và được thu thập định kỳ khác, như PAPI hay PCI, cũng sẽ cung cấp thêm thông tin bổ ích cho hệ thống tiêu chí TD&ÐG. Cuối cùng, đơn giản hóa hệ thống tiêu chí TD&ÐG khi triển khai, để Chính phủ hoàn toàn sở hữu nó xét cả về mặt thu thập dữ liệu và phân tích, sẽ giúp đảm bảo rằng hệ thống này được vận hành một cách hiệu quả.

3.4. Nâng cao nhận thức của công chúng.

Ða số các khuyến nghị về hoạch định và thực hiện chính sách đều tập trung vào bên cầu, nhằm giảm cơ hội cho tham nhũng và tăng cường khả năng phát hiện và ngăn chặn tham nhũng. Ðiều này không phải hoàn toàn không phù hợp. Cuộc khảo sát cho thấy CBCC với nhiều quyền hành trong các quyết định của mình được nhìn nhận như đang gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp để vòi vĩnh những khoản tiền không chính thức. Nhìn chung, ngành nào được nhận diện là ngành gây ra nhiều vướng mắc nhất cho doanh nghiệp và người dân thì cũng là những ngành có nhiều cơ hội cho tham nhũng nhất Tuy nhiên, một chủ đề được nhắc đi nhắc lại trong Khảo sát xã hội học về PCTN lại là tham nhũng do cả bên cung lẫn bên cầu nuôi dưỡng (30). Ða số các doanh nghiệp (60%) đều nói tham nhũng là tốn kém, nhưng hơn một nửa cũng lại cho rằng nó mang lại lợi ích cho doanh nghiệp. Khi phải trả các khoản chi phí không chính thức, 90% số doanh nghiệp nói rằng trong hầu hết các trường hợp là họ chủ động đưa hối lộ. Phát hiện của cuộc khảo sát rằng nhiều doanh nghiệp sẵn sàng chấp nhận và tham dự vào hành vi tham nhũng, hối lộ là một sự thật đáng thất vọng, nhưng đó cũng là cơ hội để biến cộng đồng doanh nghiệp thành đồng minh, vì phần lớn các doanh nghiệp rõ ràng đã sẵn sàng chung tay chống tham nhũng. Khoảng một nửa số doanh nghiệp nói rằng họ đã tự tổ chức các hoạt động PCTN trong doanh nghiệp mình, nhất là việc xây dựng bộ quy tắc ứng xử. Ðào tạo doanh nghiệp để xây dựng và thực hiện các quy tắc ứng xử hay phối hợp với các chương trình kinh doanh trong trường đại học để đưa vấn đề đạo đức vào chương trình đào tạo về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp là những ý tưởng hợp lý. Cuộc khảo sát cũng đã chứng tỏ, mặc dù doanh nghiệp dính líu vào hành vi hối lộ và tin rằng đấy là cách có lợi để giải quyết được việc nhưng trên thực tế, nhìn chung họ lại đang làm ăn kém hơn so với các doanh nghiệp lựa chọn chiến lược khác. Việc giúp các doanh nghiệp hiểu được chi phí của tham nhũng và lợi ích của những hoạt động tập thể có thể biến họ trở thành đồng minh trong cuộc chiến chống tham nhũng, thay vì việc trở thành tòng phạm. Về mặt này, lãnh đạo các hiệp hội doanh nghiệp có vai trò trọng yếu.

Tương tự, khảo sát người dân cho thấy cần phải giáo dục công chúng về chi phí của tham nhũng và quyền của họ khi bị gây khó dễ. Khi được hỏi vì sao lại chịu trả chi phí ngoài quy định, chỉ có 17% người nói rằng nếu không trả thì không xong việc. Những người dân đã phải đưa hối lộ có xu hướng cho rằng làm thế còn hơn phải dính dáng đến các thủ tục phiền hà (32%), đó là món quà cảm ơn những người giúp mình (38%) hoặc đơn giản là những người khác cũng làm thế (41%) (31) . Giáo dục người dân để họ biết cách tránh nuôi dưỡng hệ thống này và tận dụng những công cụ sẵn có như những điều khoản về công khai, minh bạch trong quy định của pháp luật, cũng sẽ giúp kiềm chế bên cung của tham nhũng.

Bên cạnh việc giáo dục cho cộng đồng doanh nghiệp và người dân, cần bổ sung việc giáo dục cho chính bản thân đối tượng CBCC, tạo điều kiện và phát huy quyền làm chủ của CBCC và người dân trong việc thực hiện Luật PCTN. Nâng cao chất lượng thực thi luật pháp yêu cầu CBCC phải biết rõ về nghĩa vụ của mình. Thí dụ, thách thức trong thực hiện nhiều quy định về minh bạch trong Luật PCTN năm 2005 một phần là do thiếu nhận thức đầy đủ về trách nhiệm cung cấp các thông tin cụ thể mà luật yêu cầu. Trong nhiều nghiên cứu, CBCC phản ánh rằng họ thấy khó xử khi được yêu cầu cung cấp thông tin (32) . Một lợi ích của việc ban hành Luật tiếp cận thông tin, như đã đề xuất trong phần trước của mục này, là nó sẽ nâng cao nhận thức rằng tiếp cận thông tin là một quyền của công dân và là nghĩa vụ của các cơ quan công quyền. Tương tự, các chiến dịch giáo dục đại trà để hình thành nhận thức cho tất cả các đối tượng xã hội về cách thức ngăn chặn và phòng chống tham nhũng có thể giúp đảm bảo toàn xã hội sẽ đồng lòng đưa Việt Nam tiến lên.

3.5. Kết luận.

Ða số CBCC tin rằng mặc dù tham nhũng vẫn còn là một thách thức lớn nhưng đã có những thành công nhất định: 85% tin rằng nhận thức của CBCC về tham nhũng đã được nâng lên đáng kể. Nhưng kiến thức thôi thì chưa đủ. Cải cách thể chế tổng thể - tạo sự minh bạch thực sự trong Luật tiếp cận thông tin, sửa Luật đất đai để hạn chế những hình thức cưỡng chế thu hồi đất cho các dự án tư nhân, sửa Luật PCTN với những điều khoản ít hạn chế hơn về quyền thông tin của người dân, có những biện pháp hữu hiệu hơn để kiểm soát xung đột về lợi ích và có những hành động cứng rắn trong kê khai thu nhập và tài sản, hay đưa nền công vụ coi trọng tài năng hơn - tất cả những biện pháp đó đều cần thiết. Thực hiện những cải cách này sẽ cần thời gian nhưng khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thì lúc này chính là thời điểm để hiện đại hóa các thể chế của mình.

Cũng cần thay đổi thái độ của người dân, doanh nghiệp và kể cả CBCC: 64% CBCC nói rằng một số CBCC sẵn sàng tiếp tay cho tham nhũng, để mặc nó diễn ra, và 86% nói rằng tâm lý lo sợ khi chống tham nhũng vẫn còn phổ biến trong dân cư. Cuộc đấu tranh chống tham nhũng của Việt Nam cần có thêm những hành động dứt khoát của những người lãnh đạo cao nhất để chứng tỏ cho người dân thấy rằng cuộc chiến chống tham nhũng này là nghiêm túc. Nhiều nước đã có những biện pháp quyết liệt để tạo ra sự chuyển biến về thái độ. Ở Hồng Kông và Xingapo, đấu tranh chống tham nhũng bắt đầu bằng việc làm trong sạch lực lượng cảnh sát giao thông. Ở Grudia, tất cả các cảnh sát giao thông tham nhũng bị cho thôi việc và bị thay thế. Tại nhiều quốc gia đang chuyển
đổi ở Ðông Âu, kê khai tài sản, thu nhập và các lợi ích được đăng tải trên internet để cả thế giới được biết. Ở Mông Cổ và Inđônêxia, cơ quan chống tham nhũng độc lập đã được trao quyền để tiến hành điều tra riêng với quan chức cấp cao. Ở Rumani, cơ quan công tố đặc biệt về chống tham nhũng đã được thành lập và trao quyền để tập trung vào các cuộc điều tra ở cấp cao. Những biện pháp như thế không hề dễ dàng, nhưng chúng phát ra tín hiệu cho công chúng thấy rằng không thể nhân nhượng với tham nhũng và không ai được miễn trừ trách nhiệm giải trình.

Phần IV, Phụ lục.

PHỤ LỤC 1. THÔNG TIN Thêm Về Phương Pháp Nghiên cứu.
Phụ lục này cung cấp thêm thông tin về phương pháp khảo sát được mô tả trong Phần I của báo cáo.
A.1.1. Mẫu khảo sát.
Mẫu người dân:
Mẫu người dân ở mỗi tỉnh/thành phố như sau:
Bảng 7. Số đối tượng người dân trong mẫu khảo sát.

Mẫu CBCC:
Cơ cấu khảo sát CBCC ở địa phương như sau:
_ Cơ quan dân cử: Trong mỗi tỉnh/thành phố, có 23 thành viên của HÐND ở cả ba cấp được phỏng vấn, trong đó cấp tỉnh/thành phố có 5 người, cấp quận/huyện có 9 người (mỗi quận/huyện có 3 người) và cấp phường/xã có 9 người (mỗi phường/xã có 1 người).
+ Ở cấp tỉnh/thành phố, 5 đại biểu HÐND tỉnh/thành phố được chọn, bao gồm:
Chủ tịch/Phó Chủ tịch HÐND, Trưởng Ban Kinh tế ngân sách, Trưởng Ban Văn hóa Xã hội, Trưởng Ban Pháp chế, Trưởng Ban Dân tộc và một cán bộ văn phòng HÐND. Ở những nơi không có Ban Dân tộc thì thay bằng một chuyên viên khác.
+ Ở cấp quận/huyện, ba người được phỏng vấn là lãnh đạo HÐND quận/huyện, Trưởng Ban Kinh tế xã hội và Trưởng Ban Pháp chế.
+ Ở cấp phường/xã, người được chọn phỏng vấn là lãnh đạo HÐND.

_ Cán bộ hành pháp: Quy mô mẫu ở mỗi tỉnh/thành phố là 52 người, trong đó cấp tỉnh/thành phố 10 người, cấp quận/huyện là 24 người (mỗi quận/huyện 8 người) và cấp phường/xã là 18 người (mỗi phường/xã 2 người).
+ Ở cấp tỉnh/thành phố: mỗi Sở tương ứng với 5 bộ được khảo sát có 2 người được phỏng vấn (một lãnh đạo và một chuyên viên). Ngoài ra còn có thêm 1 cán bộ từ Thanh tra tỉnh/thành phố và 1 cán bộ của Ban Chỉ đạo PCTN tỉnh.
+ Ở cấp quận/huyện: 8 người được phỏng vấn gồm lãnh đạo UBND quận/huyện, Văn phòng UBND, phòng Tài chính Kế hoạch, phòng Tài nguyên Môi trường, phòng Công Thương, phòng Giáo dục và Ðào tạo, phòng Y tế, phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (đối với các huyện) hoặc phòng Ðô thị/Xây dựng (đối với các quận nội thành).
+ Ở cấp phường/xã: Có 2 người được phỏng vấn là Chủ tịch/Phó Chủ tịch UBND và cán bộ tư pháp.

_ Chuyên viên và các đơn vị sự nghiệp: 96 người được phỏng vấn ở cấp tỉnh/thành phố, 27 người ở cấp quận/huyện (mỗi quận/huyện 9 người) và 54 người ở cấp phường/xã (mỗi phường/xã 6 người) được đưa vào mẫu khảo sát.
+ Ở cấp tỉnh/thành phố: 15 chuyên viên cung cấp dịch vụ công ở cấp tỉnh/thành phố, trong đó có 5 người từ các Sở trực thuộc 5 bộ tham gia khảo sát, 1 chuyên viên Thanh tra tỉnh, 1 chuyên viên Ban Chỉ đạo PCTN tỉnh, 1 chuyên viên của Sở Lao động, Thương binh và Xã hội, 1 chuyên viên Cục Thuế, 3 viên chức của trường chuyên thuộc tỉnh và 3 viên chức của Bệnh viện đa khoa tỉnh.
+ Ở cấp quận/huyện: Mỗi phòng, ban cử một chuyên viên tham gia: phòng Tài chính Kế hoạch, phòng Tài nguyên Môi trường, phòng Công Thương, phòng Giáo dục và Ðào tạo, phòng Y tế, phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (đối với huyện thuần nông) hoặc phòng Ðô thị/Xây dựng (đối với các quận nội thành), phòng Lao động, Thương binh và Xã hội, một trường công và Bệnh viện đa khoa huyện.
+ Ở cấp phường/xã: 6 cán bộ được phỏng vấn là cán bộ địa chính, hiệu trưởng trường công, trạm trưởng trạm y tế, cán bộ văn phòng thống kê hoặc cán bộ văn xã, chủ tịch Mặt trận Tổ quốc hoặc Hội Cựu chiến binh và chủ tịch Hội Phụ nữ.

Mô tả về mẫu CBCC được thể hiện trong Hình 57 và Hình 58.
Hình 57. Ðối tượng CBCC trong mẫu khảo sát, phân theo cấp hành chính.


Mẫu doanh nghiệp:
Do đối tượng doanh nghiệp có thông tin chính xác hơn nên cách chọn mẫu ở đây cũng ít tính chất phi thể thức hơn. Doanh nghiệp được chọn dựa trên quy trình chọn mẫu phân tầng theo ngành, quy mô và loại hình sở hữu của doanh nghiệp sao cho cơ cấu mẫu doanh nghiệp được khảo sát gần sát với cơ cấu tổng thể thực tế. Số doanh nghiệp được khảo sát ở mỗi tỉnh/thành phố được xác định dựa trên số liệu thực tế của các doanh nghiệp hiện đang hoạt động. Dựa trên danh sách các doanh nghiệp hiện tại và khung chọn mẫu, các doanh nghiệp đã được lựa chọn một cách ngẫu nhiên. Tổng số có 1.058 doanh nghiệp ở 10 tỉnh/thành phố theo quy tắc chọn mẫu phân tầng đã trình bày. Hình 59 mô tả mẫu theo loại hình doanh nghiệp.

Hình 59. Mẫu khảo sát doanh nghiệp dự kiến và thực tế.


Ðặc điểm mẫu khảo sát: Bảng 8 phản ánh một số thông tin cơ bản về đối tượng phỏng vấn trong ba nhóm đối tượng khảo sát. Tỷ lệ đối tượng nữ tương đối nhỏ phản ánh thực tế là mẫu người dân tập trung vào những đối tượng đã đến giao dịch tại trung tâm "một cửa".

Bảng 8. Ðặc điểm chung của mẫu khảo sát


A.1.2. Khảo sát thử.

Quá trình khảo sát thử được triển khai trong hai ngày 21 và 22 tháng 12 năm 2011 tại Vĩnh Phúc. Mục tiêu chính của khảo sát thử là để kiểm định kế hoạch và công cụ khảo sát. Bài học rút ra từ khảo sát thử được sử dụng để hoàn thiện bảng hỏi khảo sát, hướng dẫn phỏng vấn và kế hoạch khảo sát. Nhóm khảo sát thử gồm 21 thành viên đến từ Nhóm tư vấn (10 người), Tổ Công tác của Thanh tra Chính phủ và Văn phòng Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng chống tham nhũng (9 người) và Ngân hàng Thế giới (2 người). Nhóm đã được sự giúp đỡ của Thanh tra tỉnh và Văn phòng Ban Chỉ đạo PCTN tỉnh để liên hệ với các đối tượng tham dự phỏng vấn. 27 cuộc phỏng vấn thử đã được thực hiện. Sau mỗi ngày khảo sát tại thực địa đều có buổi hội ý ngắn, và toàn bộ ngày thứ ba được dùng để rút kinh nghiệm và bài học từ cuộc khảo sát thử. Khảo sát thử đã cho nhóm khảo sát những hiểu biết sâu rất hữu ích để chỉnh sửa các công cụ nghiên cứu (bảng hỏi và hướng dẫn), kế hoạch thu thập dữ liệu và quy định thực hiện quy trình phỏng vấn.

A.1.3. Tập huấn điều tra viên.

Tập huấn trưởng nhóm khảo sát cấp tỉnh: Sau đợt khảo sát thử, Nhóm chuyên gia nòng cốt đã tổ chức tập huấn chung cho tất cả các trưởng nhóm khảo sát cấp tỉnh. Ðợt tập huấn có sự tham gia của các thành viên trong nhóm Ngân hàng Thế giới và đại diện Tổ Công tác. Các trưởng nhóm khảo sát cấp tỉnh được tập huấn về cách thức tổ chức phỏng vấn, phương pháp tập huấn điều tra viên, và phương thức giám sát/theo dõi quá trình phỏng vấn. Trong đợt tập huấn đã thảo luận về những rủi ro mới phát sinh cũng như cách thức bố trí hậu cần cho đợt thu thập dữ liệu. Tập huấn cho trưởng nhóm cấp tỉnh được tổ chức vào hai ngày 6 và 7 tháng 1 năm 2012.

Tập huấn điều tra viên: Mỗi trưởng nhóm khảo sát cấp tỉnh đều tổ chức tập huấn hai ngày cho điều tra viên trong tỉnh/thành phố do mình phụ trách. Biểu mẫu và tài liệu tập huấn do Công ty T&C và APIM biên soạn chung, và các đơn vị này đã phối hợp với Nhóm Ngân hàng Thế giới để giám sát quá trình tập huấn. Nội dung tập huấn bao gồm việc thảo luận chi tiết từng câu hỏi, chuẩn bị và cách tiến hành phỏng vấn và phỏng vấn đóng vai. Các đợt tập huấn điều tra viên được tiến hành trong khoảng thời gian từ 23 tháng 2 đến 5 tháng 3 năm 2012.

A.1.4. Hỗ trợ của TTCP và VPBCÐTƯ

TTCP và VPBCÐTƯ đóng vai trò rất quan trọng trong việc hỗ trợ nhóm phỏng vấn tiếp cận CBCC và người dân dự phỏng vấn. Những hoạt động hỗ trợ chính bao gồm:
- Trước tập huấn, TTCP và VPBCÐTƯ đã làm việc tích cực với Nhóm tư vấn về kế hoạch phỏng vấn. Kế hoạch phỏng vấn đã được điều chỉnh phù hợp với lịch làm việc của Tổ Công tác để có thể hỗ trợ tối đa cho nhóm phỏng vấn.
- Sau phỏng vấn, TTCP và VPBCÐTƯ đã kết nối Nhóm tư vấn với các cơ quan đầu mối cấp tỉnh (thường là Thanh tra tỉnh/thành phố hoặc VPBCÐ tỉnh/thành phố) và cán bộ đầu mối. Các cơ quan và cán bộ đầu mối cấp tỉnh giúp nhóm phỏng vấn liên hệ với các CBCC thuộc diện phỏng vấn ở cấp tỉnh. Họ cũng giúp giới thiệu nhóm phỏng vấn với cán bộ đầu mối cấp huyện (và sau đó, cán bộ đầu mối cấp huyện giới thiệu nhóm với xã) để tạo thuận lợi cho quá trình phỏng vấn CBCC các cấp cũng như đối tượng người dân. TTCP/VPBCÐTƯ giúp liên hệ với cán bộ đầu mối ở các bộ để hỗ trợ nhóm xây dựng lịch phỏng vấn CBCC cấp trung ương.
- Trong thời gian phỏng vấn, Tổ Công tác đã cử người đến các tỉnh/thành phố khác nhau để theo dõi quá trình phỏng vấn và hỗ trợ nhóm khi phát sinh bất cứ vấn đề gì trong việc tiếp cận đối tượng phỏng vấn. Sự tham gia trực tiếp và sâu sát của TTCP và VPBCÐTƯ đã đóng góp rất lớn để hoàn thành việc phỏng vấn CBCC và người dân cũng như giúp tăng tỷ lệ người tham trả lời phỏng vấn.

A.1.5. Ðảm bảo chất lượng.

Việc đảm bảo chất lượng rất được chú trọng và được xem như một yếu tố then chốt quyết định sự thành công của đợt khảo sát. Nhiều biện pháp khác nhau đã được triển khai trước, trong và sau quá trình phỏng vấn tại thực địa. Biện pháp đảm bảo chất lượng trước khi khảo sát Nhóm chuyên gia nòng cốt đã biên soạn tài liệu hướng dẫn khảo sát, trong đó các nguyên tắc và quy trình kiểm soát chất lượng đã được quy định rõ đối với các thành viên của nhóm khảo sát cấp tỉnh. Ðồng thời, các biểu mẫu cũng đã được thiết kế làm công cụ theo dõi, giám sát các hoạt động phỏng vấn tại thực địa và kiểm soát chất lượng cũng như tính nhất quán trong các câu trả lời của đối tượng được phỏng vấn.

Tất cả trưởng nhóm cấp tỉnh đều phải tham gia hai đợt tập huấn tại Công ty T&C: đợt thứ nhất được tổ chức ngay sau khi khảo sát thử ở Vĩnh Phúc và đợt thứ hai được tổ chức trước Tết Nguyên đán. Các đợt tập huấn nhằm giúp trưởng nhóm nắm vững phiếu hỏi, quy trình khảo sát và các công cụ kiểm soát chất lượng. Vì các trưởng nhóm đóng vai trò là tập huấn viên cho các điều tra viên khi họ quay về tỉnh/thành phố nên việc họ phải nắm vững tài liệu hướng dẫn khảo sát sẽ đảm bảo cho họ có thể tập huấn cho điều tra viên một cách chuẩn xác và thống nhất.

Trong các đợt tập huấn tại tỉnh/thành phố, các thành viên của Nhóm chuyên gia nòng cốt và cán bộ Ngân hàng Thế giới đã tham dự để hỗ trợ trưởng nhóm ở một số thành phố, bao gồm Hà Nội, Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh và Cần Thơ.

Biện pháp đảm bảo chất lượng trong quá trình khảo sát: Một hệ thống giám sát đa tầng đã được thiết kế để theo dõi quá trình khảo sát. Tầng trên cùng do Giám sát chung và cũng là tư vấn điều phối tổng thể điều hành. Tầng tiếp theo là ba Giám sát vùng dành cho ba miền Bắc, Trung, Nam. Mỗi Giám sát vùng sẽ chịu trách nhiệm theo dõi tiến độ và kiểm tra ngẫu nhiên kết quả thực địa tại ba tỉnh/thành phố phụ trách. Ở mỗi tỉnh/thành phố, trưởng nhóm cấp tỉnh trực tiếp tiến hành khảo sát CBCC cấp tỉnh. Ðồng thời, họ có trách nhiệm giám sát quá trình khảo sát doanh nghiệp, CBCC cấp quận/huyện và xã/phường, và người dân do các điều tra viên địa phương tiến hành. Ðiều tra viên địa phương cũng chịu sự giám sát thường xuyên của cơ quan chủ quản - Cục Thống kê tỉnh - đơn vị ký hợp đồng tư vấn với Công ty T&C.

Hàng tuần, các trưởng nhóm cấp tỉnh được yêu cầu gửi báo cáo tiến độ cho Giám sát vùng theo mẫu đã soạn sẵn. Ðến lượt mình, các Giám sát vùng soạn báo cáo tổng hợp hơn để gửi cho Giám sát chung. Giám sát chung có trách nhiệm gửi báo cáo tổng thể cho NHTG, TTCP và VPBCÐTƯ Ngoài các kênh theo dõi thường xuyên, NHTG, TTCP và VPBCÐTƯ và đối tác cấp tỉnh (Thanh tra tỉnh/thành phố) cũng tiến hành kiểm tra độc lập ngẫu nhiên tại thực địa.
Hệ thống giám sát của nghiên cứu này được minh họa trong Hình 60.

Hình 60. Hệ thống giám sát đảm bảo chất lượng


Trong quá trình khảo sát tại thực địa, trưởng nhóm cấp tỉnh đã thực hiện các biện pháp kiểm soát chất lượng như trực tiếp tham dự phỏng vấn do các điều tra viên tiến hành, kiểm tra đột xuất tại địa bàn, kiểm tra nhật ký phỏng vấn của điều tra viên và xác nhận lại qua các cán bộ dẫn đường ở địa bàn. Thành viên Tổ Công tác TTCP, VPBCÐTƯ đã giám sát độc lập vào tuần thứ hai, NHTG tuần thứ ba và cán bộ Công ty T&C vào các tuần sau đó của đợt khảo sát. Giám sát chung và Giám sát vùng tiến hành kiểm tra từ xa đối với các trưởng nhóm cấp tỉnh qua điện thoại.
Chất lượng điền các phiếu hỏi được kiểm tra qua bốn vòng:
- Vòng 1: Tự kiểm tra. Ở một số tỉnh/thành phố, như Hải Phòng, điều tra viên đã truyền tay nhau các phiếu hỏi đã điền xong để tự kiểm tra.
- Vòng 2: Trưởng nhóm cấp tỉnh thẩm định. Trưởng nhóm cấp tỉnh được yêu cầu thẩm định toàn bộ các phiếu hỏi đã hoàn thành và ký xác nhận. Các phiếu hỏi chưa được trưởng nhóm xác nhận sẽ phải gửi lại địa phương để hoàn tất quy trình - Vòng 3: Giám sát vùng kiểm tra ngẫu nhiên. Mỗi Giám sát vùng có thể chọn ngẫu nhiên một mẫu các phiếu hỏi đã điền xong để kiểm tra tính nhất quán và logic giữa các phương án trả lời.
- Vòng 4: Thẩm định lại. Cán bộ NHTG sẽ xác nhận lại ngẫu nhiên một mẫu phiếu hỏi đã điền xong trong các đợt giám sát tại thực địa hoặc tại văn phòng NHTG ở Hà Nội. Về phía Công ty T&C đã tổ chức kiểm tra toàn bộ các phiếu hỏi được gửi về Công ty T&C qua bưu điện.

Tất cả các phiếu hỏi có nghi ngờ đều sẽ được kiểm tra lại với trưởng nhóm cấp tỉnh. Ðến lượt mình, trưởng nhóm cấp tỉnh phải liên hệ với điều tra viên để xác nhận thông tin. Nếu chất lượng của các phiếu hỏi đã phỏng vấn xong không đạt yêu cầu (thí dụ như: có câu hỏi theo mẫu chưa được trả lời hoặc đánh dấu sai cách dẫn đến không xác định chính xác được câu trả lời...), trưởng nhóm được yêu cầu tiến hành cuộc phỏng vấn khác để thay thế.

Giám sát sau khảo sát:
Ghi chép và giám sát sau khảo sát được thực hiện chủ yếu với doanh nghiệp và hộ dân để đảm bảo rằng các cuộc phỏng vấn đã được tiến hành một cách chuyên nghiệp và chính xác. Giám sát sau không triển khai với đối tượng CBCC vì mọi cuộc phỏng vấn với đối tượng này đều đã được lên lịch cố định từ trước và bắt buộc phải theo đúng. Ðể chuẩn bị cho việc giám sát sau khảo sát, tất cả các điều tra viên đều được yêu cầu phải nhắc đối tượng dự phỏng vấn sau khi phỏng vấn xong rằng có thể sẽ có ai đó trong nhóm nghiên cứu gọi điện lại cho họ để lấy ý kiến nhận xét của họ về chất lượng cuộc phỏng vấn và thái độ của điều tra viên. Ðối tượng phỏng vấn được đề nghị cung cấp số điện thoại cá nhân để liên lạc, nếu họ không thấy phiền.

Dựa trên danh sách đối tượng phỏng vấn và nhật ký phỏng vấn của điều tra viên, trưởng nhóm cấp tỉnh tiến hành gọi điện lại cho đối tượng dự phỏng vấn với số lượng tối thiểu là 18 người (hai đối tượng cho mỗi điều tra viên). Trưởng nhóm cấp tỉnh có thể chọn cách gọi điện cho đối tượng (nếu họ cung cấp số điện thoại), hoặc kiểm tra địa chỉ của đối tượng qua nhật ký phỏng vấn hay qua cán bộ dẫn đường ở địa phương, sau đó đến gặp trực tiếp đối tượng tại nhà. Tất cả các cuộc gọi điện hoặc gặp mặt trực tiếp sau phỏng vấn đều được ghi lại, kể cả thông tin liên lạc với đối tượng dự phỏng vấn. Dựa trên báo cáo này, giám sát chung và các giám sát độc lập của NHTG, TTCP hoặc VPBCÐTƯ đều có thể kiểm tra lại lần nữa, nếu thấy cần thiết.

A.1.6. Khó khăn đối với nhóm khảo sát.

Nhóm khảo sát đã gặp rất nhiều thách thức trong suốt quá trình triển khai khảo sát, bên cạnh những khó khăn chung của phương pháp nghiên cứu dựa trên khảo sát Ghi lại những thách thức đặc biệt này sẽ có ích cho những đợt khảo sát có tính chất tương tự trong tương lai. Chủ đề nhạy cảm: Tham nhũng là một chủ đề rất nhạy cảm khi khảo sát, nhất là với cán bộ, công chức, viên chức và doanh nghiệp. Với sự giúp đỡ của TTCP và VPBCÐTƯ, để cán bộ, công chức, viên chức đồng ý dự phỏng vấn không có quá nhiều khó khăn.

Tuy nhiên, đôi khi các cơ quan (chẳng hạn như Bộ hoặc Sở) yêu cầu tiến hành 5-6 cuộc phỏng vấn cùng một lúc. Ðiều này đòi hỏi nhóm phải bố trí đồng thời 6 điều tra viên. Ngoài ra, để các đối tượng trả lời được cởi mở và thành thật không hề dễ dàng, nhất là khi bắt đầu cuộc phỏng vấn.

Mặt khác, việc tiếp cận các doanh nghiệp cũng rất khó khăn. Ngoài những thách thức chung do gặp doanh nghiệp "ma" (những doanh nghiệp đã đóng cửa mà chưa khai báo) hoặc sai địa chỉ, thì việc để doanh nghiệp đồng ý nhận lời phỏng vấn là hết sức vất vả. Doanh nghiệp ở các thành phố lớn (Hà Nội, Ðà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh) có xu hướng ít sẵn sàng nhận lời phỏng vấn hơn so với doanh nghiệp ở các tỉnh/thành phố khác. Trong một số trường hợp, doanh nghiệp yêu cầu phải có thư giới thiệu trực tiếp từ TTCP trong đó có ghi tên đích danh doanh nghiệp (và chúng tôi có 2.600 doanh nghiệp trong mẫu). Có khi điều tra viên phải đến gặp doanh nghiệp 3 lần để được phép phỏng vấn. Tình huống phỏng vấn doanh nghiệp bị gián đoạn nhiều lần cũng không phải hiếm gặp.


Áp lực về thời gian: Ðể có được những thông tin đầu vào kịp thời cho Chính phủ và kỳ họp Ban Chấp hành Trung ương Ðảng tháng 5 năm 2012, toàn bộ công việc tại thực địa phải hoàn thành trong 4 tuần (từ 12 tháng 3 đến 10 tháng 4 năm 2012), trong điều
kiện phải tuân thủ nghiêm ngặt quy trình kiểm soát chất lượng. Kết hợp với những thách thức trong tiếp cận doanh nghiệp và lên lịch phỏng vấn CBCC, điều này đã đặt ra những khó khăn rất lớn cho nhóm.

Dưới đây là một số biện pháp đã được thực hiện để khắc phục những khó khăn nói trên:
- Ðối với CBCC, chúng tôi vận dụng một lịch gặp linh hoạt. Nhóm đã chuẩn bị cho tình huống có thể phải phỏng vấn 5-6 người cùng một lúc. Tập huấn điều tra viên, chọn thời điểm và địa điểm phỏng vấn kỹ lưỡng để CBCC thấy thoải mái trong việc trả lời câu hỏi.
- Ðể tiếp cận doanh nghiệp, nhóm đã huy động sự giúp đỡ của nhiều cơ quan, đơn vị khác như cơ quan thuế, viện nghiên cứu, trường đại học... nếu cần. Những cơ quan này đã giới thiệu để điều tra viên "qua được cửa" doanh nghiệp, nhưng không can thiệp sâu vào quá trình phỏng vấn.

PHỤ LỤC 2. Các yếu tố Thể Chế liên quan đến Tham nhũng.

Như đã mô tả trong phần nội dung chính, nhóm nghiên cứu đã xem xét mối tương quan cục bộ về đánh giá của cấp tỉnh/thành phố liên quan đến môi trường thể chế (từ khảo sát CBCC) với tỷ lệ trung bình người dân và doanh nghiệp có đưa hối lộ ở tỉnh/thành phố đó, cũng như mức cảm nhận trung bình về tham nhũng của người dân tại đó. Ở cấp quận/huyện chúng tôi cũng làm tương tự. Trong phần kết luận của báo cáo, chúng tôi đã trình bày bảng tóm tắt các phát hiện. Trong Phụ lục này, chúng tôi biểu thị các mối tương quan của từng cặp hai biến số đó. Vì mỗi cặp chỉ là tương quan cục bộ nên có thể còn có những yếu tố khác chi phối đến mối tương quan này. Tuy nhiên, vì đánh giá lấy từ nhiều cuộc khảo sát khác nhau nên có thể loại bỏ những khả năng quan hệ nhân quả sai như vậy. Tuy kết quả không nhất thiết phản ánh quan hệ nhân quả nhưng nó cung cấp bằng chứng cho thấy nơi nào thực hiện các biện pháp nhất định thì có vẻ như nơi đó ít tham nhũng hơn.

Mỗi điểm trong biểu đồ tán xạ thể hiện một tỉnh/thành phố hoặc một quận/huyện, và trục tung là đánh giá của yếu tố thể chế đang khảo sát, còn trục hoành biểu diễn mức đánh giá trung bình về tham nhũng. Thí dụ, hình đầu tiên ở góc trên bên trái của Bảng 9 cần được đọc như đã chỉ dẫn. Ðiều này chứng tỏ tỉnh/thành phố được CBCC đánh giá tốt hơn về hiệu quả của chính sách công khai, minh bạch nhìn chung đều thực sự có tình trạng tham nhũng thấp hơn.

Bảng 9. Phân tích cấp tỉnh về các yếu tố thể chế liên quan đến mức tham nhũng thấp.


Bảng 10. Phân tích cấp quận/huyện về các yếu tố thể chế liên quan đến mức tham nhũng thấp.


_ Chú thích :

12. Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010 - Các thể chế hiện đại của Ngân hàng Thế giới và các đối tác khác.
13. Mục này được rút ra từ Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010 - Các thể chế hiện đại của Ngân hàng Thế giới và các đối tác khác và từ Kinh nghiệm quốc tế về giám sát thực hiện tiếp cận thông tin của Jairo Acuna-Alfaro.
14. Theo cơ sở dữ liệu Cơ chế Trách nhiệm giải trình công của Ngân hàng Thế giới: https://agidata.org/pam/
15. Một số vấn đề ẩn chứa nguy cơ tham nhũng trong lĩnh vực cấp và chuyển nhượng quyền sử dụng đất/sở hữu nhà, 2010, Viện Khoa học Thanh tra và Công ty T&C.
16. Mục này trích từ Nhận diện và giảm thiểu những rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai (2011) của Ðại sứ quán Ðan Mạch, Ngân hàng Thế giới và Ðại sứ quán Thụy Ðiển; Cơ chế thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam (2011) của Ngân hàng Thế giới; Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010 - Các thể chế hiện đại của Ngân hàng Thế giới và các đối tác khác; Khung đánh giá quản trị đất đai (2010) của Ngân hàng Thế giới và Tổ chức Nông lương Thế giới; Một số vấn đề ẩn chứa nguy cơ tham nhũng trong lĩnh vực cấp và chuyển nhượng quyền sử dụng đất/sở hữu nhà, 2010, của Viện Khoa học Thanh tra và Công ty T&C. Xem thêm Sửa đổi Luật đất đai để thúc đẩy phát triển bền vững ở Việt Nam, Tài liệu chính sách của Ngân hàng Thế giới (2012).
17. Nghiên cứu năm 2010 của Viện Khoa học Thanh tra và Công ty T&C chỉ ra rằng, 69% hộ gia đình lấy thông tin từ cán bộ địa chính và chi phí trung bình không chính thức cho các cán bộ địa chính để có được thông tin "bắt buộc công bố theo luật pháp" là 811.000 VND.
18. Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2012 - Kinh tế thị trường khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình của Ngân hàng Thế giới và các đối tác khác.
19. Ví dụ, một nghiên cứu của Thanh tra Chính phủ và Công ty T&C về tham nhũng trong giáo dục thực hiện năm 2010 chỉ ra rằng 24% phụ huynh được hỏi trả lời rằng giáo viên hay công chức chính phủ những người là thành viên trong gia đình hoặc bạn bè giúp con cái họ được học ở những trường trái tuyến.
20. Nghiên cứu của Viện Khoa học Thanh tra và Công ty T&C - Một số vấn đề ẩn chứa nguy cơ tham nhũng trong lĩnh vực cấp và chuyển nhượng quyền sử dụng đất/sở hữu nhà, 2010, chỉ ra rằng khi hộ gia đình thuê đơn vị trung gian giúp họ đăng ký quyền sử dụng đất thì có 51% hộ gia đình trả tiền thuê cho cán bộ địa chính cung cấp dịch vụ này. Cũng báo cáo đó cho biết, 15,6% cán bộ địa chính thừa nhận rằng họ giúp bên môi giới (cò) cho dịch vụ "tất cả trong một" và 19% trong số họ giúp "dịch vụ lấy nhanh".
21. Cơ sở dữ liệu Trách nhiệm giải trình công của Ngân hàng Thế giới, https://agidata.org/pam/
22. Phần này dựa trên và tóm lược lại tác phẩm Việc công, lợi ích tư - trách nhiệm giải trình qua việc kê khai thu nhập và tài sản. Sáng kiến thu hồi tài sản bị đánh cắp, Ngân hàng Thế giới và UNODC, 2012 (Ấn phẩm này cũng có bản tiếng Việt, www.worldbank.org/vn/quantrinhanuoc.)
23. Kết quả này nhất quán với một phát hiện chính của Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI), 2011.
24. Phần tóm tắt này được trích từ Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010 - Các thể chế hiện đại, Tlđd, trang 18.
25. Anderson, Reid, và Ryterman (2003), Hiểu về kết quả hoạt động trong khu vực công - Một đóng góp bằng thực nghiệm, Ngân hàng Thế giới. Báo cáo này có bản tiếng Việt tại www.worldbank.org/vn/quantrinhanuoc
26. Phát hiện này cũng nhất quán với các nghiên cứu của Viện Khoa học Thanh tra và Công ty T&C trong lĩnh vực quản lý đất đai cũng như khảo sát của Thanh tra Chính phủ và Công ty T&C trong lĩnh vực giáo dục, 2010.
27. Nhận diện và giảm thiểu những rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai (2011) của Ðại sứ quán Ðan Mạch, Ngân hàng Thế giới và Ðại sứ quán Thụy Ðiển.
28. Davidsen và cộng sự (2009), Ðánh giá thực hiện Luật phòng chống tham nhũng: Việt Nam đã đi đến mức nào? Một nghiên cứu về ngành xây dựng. Bộ Ngoại giao, Ðan Mạch.
29. Ví dụ, xem Hình thức và hậu quả của tham nhũng trong ngành giáo dục Việt Nam (2011) - Tổ chức Hướng tới Minh bạch
30. Ðiều này phù hợp với nghiên cứu năm 2012 về hiện trạng tham nhũng trong kinh doanh tại Việt Nam do VCCI và DEPOCEN thực hiện.
31. Nghiên cứu trước đây về tham nhũng trong lĩnh vực quản lý đất đai (do Viện Khoa học Thanh tra và Công ty T&C thực hiện năm 2010) chỉ ra rằng 46% công dân được hỏi trong mẫu phiếu tin rằng họ nên trả phí "đen" cho cán bộ khi làm việc về các vấn đề liên quan đến đất đai. Một nghiên cứu khác về tham nhũng trong ngành giáo dục (do Thanh tra Chính phủ và Công ty T&C thực hiện năm 2010) thấy rằng 67% phụ huynh tin rằng trả tiền "đen" để con cái họ học ở những trường tốt là một việc bình thường
32. Những nghiên cứu này bao gồm nghiên cứu của Bộ Tư pháp và Ðại học Quốc gia Hà Nội về thực trạng tiếp cận thông tin ở bốn tỉnh, được trích dẫn trong Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2010 - Những thể chế hiện đại, và khảo sát về Tình hình công khai thông tin trong quản lý đất đai do DEPOCEN thực hiện theo yêu cầu của Ngân hàng Thế giới.

_ Chịu trách nhiệm xuất bản: Ts. Nguyễn Duy Hùng.
_ Chịu trách nhiệm nội dung: Ts. Khuất Duy Kim Hải.
_ Biên tập nội dung: Ts. Ðỗ Quang Dũng, Ths. Phạm Thị Kim Huế.
_ Trình bày bìa: Ðường Hồng Mai.
_ Chế bản vi tính: Hoàng Minh Tám.
_ Sửa bản in: Bích Diệp - Thảo Nguyên.
_ Ðọc sách mẫu: Minh Huệ.

In 1.000 cuốn, khổ 20,5 x 28 cm, tại Công ty TNHH một thành viên In và Văn hóa phẩm.
Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 1188-2012/CXB/25-25/CTQG.
Quyết định xuất bản số: 2408-QÐ/NXBCTQG, ngày 14-11-2012.
In xong và nộp lưu chiểu tháng 11 năm 2012.

1    2    3